纪检监察理论研究涉及管党治党、治国理政诸多新领域新范畴，其中纪检监察法规制度建设的研究，是不可或缺的重要内容。适应新形势新任务新要求，紧贴职责使命、任务内涵、理念思路、工作方式等制度体制要素，从破解理论共识、理念创新、体系构建、规范统一等难题入手，守正创新推进纪检监察法规制度建设，是当前需要重点关注的课题。

坚持正确方向，统筹自身建设与服务大局的关系

历史和实践证明，纪检监察法规制度具有强烈政治属性、鲜明价值导向、科学治理逻辑、统一规范功能，高度凝结管党治党、治国理政的理论创新和实践经验。纪检监察法规制度建设不仅要加强自身建设，规范全链条工作，更要围绕中心、服务大局，坚持在党中央集中统一领导下，把牢正确方向，把握历史方位，服务服从大局，充分发挥制度的保障和引领作用。

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。思想引领制度建设，制度推动思想落实。习近平新时代中国特色社会主义思想深刻蕴含着依规治党和制度建设的重要内容，在第二次全国党内法规工作会议上集中概括为“十个坚持”，为深化依规治党提供了根本遵循。纪检监察法规制度建设以此为指导，起草、修订每一项制度，都首先从认真学习领会和系统梳理习近平总书记重要论述开始，把习近平总书记关于依规治党、依法治国的深邃思想贯彻落实到制度建设的实践中，把党中央关于全面从严治党的战略方针、重大部署、任务要求体现到指导思想、工作原则、制度措施各方面，确保政治立场不移、政治方向不偏。

始终将“两个维护”作为首要政治任务。纪检监察机关是政治机关，从产生之日起就担负维护党中央权威和集中统一领导的重大使命。坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”，是纪检监察工作第一位的要求，体现在纪检监察法规制度建设全过程各方面，在制度内容和制定环节中旗帜鲜明强调和落实党的全面领导、民主集中制、请示报告等重要原则。其中，尤其注重推进党的领导入法入规。比如，监察法及其实施条例对坚持党的领导的原则进行具体化，将党的全面领导落实到决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用等监察工作全过程各方面，从而将党的主张通过法定程序转化为国家意志。

围绕监督保障“国之大者”建立健全制度。纪检监察机关是监督专责机关，在党和国家监督体系中处于主干位置，需要围绕监督保障“国之大者”，着眼政治监督、腐败惩治、纪律建设、作风建设等健全制度机制，切实完善党和国家监督体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。比如，围绕保障中国式现代化，聚焦政治监督具体化、精准化、常态化建制度；充分激发各类监督的聚变效应，聚焦统筹衔接建制度，等等。

找准功能定位，统筹党纪和国法的关系

党的二十大报告强调，“完善党的自我革命制度规范体系”“完善党内法规制度体系”“建设中国特色社会主义法治体系”，为新时代新征程依规治党和依法治国指明方向。无论是从治党务必从严、从严必有法度，还是从法治中国建设的多场域角度，都需要将法治思维与法治方式运用于党的自身建设。纪检监察机关纪法双施双守，应坚持依规治党和依法治国相统一，主动融入党的自我革命、法治中国建设统筹谋划。

一方面，主动融入党的自我革命制度规范体系，为推进自我革命提供制度保障。全面从严治党是自我革命的生动实践。习近平总书记多次强调，“坚持制度治党、依规治党”“坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进”。这些重要论述从推进自我革命的战略高度赋予党的制度建设新的内涵。坚持依规治党是我们党的一大创举，既始终贯穿体现自我革命精神，也为持续推进自我革命提供制度支撑。纪检监察机关是全面从严治党的重要力量，应当在健全全面从严治党体系中找准定位、发挥作用，坚持内容全涵盖、对象全覆盖、责任全链条、制度全贯通，不断健全纪检监察法规制度体系。纪检监察法规制度作为一体推进“三不腐”的重要一极，需要在推进“不敢腐”中挖掘“不能腐”和“不想腐”的功能，在推进“不能腐”时贯通“不敢腐”和“不想腐”的实践，在推进“不想腐”的过程中体现“不敢腐”的震慑和“不能腐”的约束，三者同时发力、同向发力、综合发力，尤其注重运用“全周期管理”方式，将“不能腐的刚性制度约束”贯穿权力运行的各环节，促进“三不腐”一体推进取得更多的制度性成果和更大的治理成效。

另一方面，主动融入中国特色社会主义法治体系，贯通规纪法。习近平法治思想创造性地提出“党和法治的关系是法治建设的核心问题”，将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，提出必须正确处理依法治国和依规治党的辩证关系，发挥互补性作用。纪检监察法规制度建设作为党纪国法二元并存的法治新格局的生动实践，需要一体推进党内法规制度和监察法律法规制定。首先，坚持纪严于法、纪在法前、纪法分开。党的性质和宗旨决定，党纪必须先于国法、严于国法。如果混淆纪律和法律的界限，把违纪当成“小节”，党员不违法就没人管、不追究，就会造成“要么是好同志、要么是阶下囚”情况。党的十八大以来，党中央将纪律建设纳入党的建设总体布局，创新“坚持把纪律挺在前面”的理念，多次修改党章、修订党纪处分条例，实现纪律建设框架重构。其次，促进纪法贯通、法法衔接。执纪执法贯通，是合署办公体制下对纪检监察工作方式的必然要求。纪检监察机关既审查违纪问题，又调查违法犯罪问题；既考虑纪的因素，又统筹法的内容；既用纪律思维和语言，又用法律思维和语言。从更深层次、更广角度推进执纪执法贯通，需要在制度层面统筹促进领导体制和工作机制、依纪监督和依法监察、适用纪律和适用法律等融合；健全党纪国法相互衔接、权威高效的执行机制，构建与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约、衔接顺畅的体制机制。

注重系统集成，统筹体系构建和要素构成的关系

所谓体系，泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。党的二十大报告提出的“六个必须坚持”包括“必须坚持系统观念”。二十届中央纪委二次全会要求，不断健全完善纪检监察法规制度体系。这为新时代纪检监察法规制度体系构建指明了方向、提供了路径。

纪检监察法规制度体系化，首先应当具有明确清晰的边界，即纪检监察法规制度的范围。目前，纪检监察法规制度构成主要涉及两部分。第一部分是党内法规制度。在党内法规体系的“1+4”基本框架下，与纪检监察工作相关的法规制度主要集中在党的自身建设和监督保障法规制度方面。同时，还有大量纪检机关制定出台的规范性文件。这是由纪检机关的职责任务决定的，是纪检机关在党和国家监督体系中处于主干位置、发挥保障作用的集中体现。第二部分是监察法律法规。党的十九大以来，增加监察法律法规这一新形式，先后出台监察法、公职人员政务处分法、监察官法，以及国家监委根据授权制定监察法实施条例等，这些法律法规都属于国家立法层面，构成了基本的监察法律法规。此外，还有一些监察规范性文件。

新时代纪检监察法规制度体系的构建，亟需从理论和实践两个维度探索完善。从理论维度看，体系化需要科学确立体系结构框架、内部协调原则、规范区分标准等，形成一个层次分明、逻辑严密的整体。纪检监察法规制度体系构建，既要遵循党规和国法等规范化体系建构的一般逻辑要求，也要研究自身理论体系、逻辑体系、构成机理等，按照价值功能、效力位阶、规范领域等多重维度，兼顾纵向效力层级和横向板块分类，构建形成具有自身独立内在逻辑和体系构成的系统。比如，内部板块构成既可按照职能定位分为组织体制类、职责履行类、工作协调类、自身建设类，亦可按照规范内容分为综合类、实体类和程序类，还可按照职责分为监督类、执纪类和执法类等，这是纪检监察学科建设中值得研究的重要内容。

从实践维度看，随着纪检监察体制改革的深化，制度建设正由改革初期的“成熟一个、制定一个”的探索式制定模式逐渐步入理性建构阶段，工作任务已从解决“有没有”向解决“优不优”转变，主要矛盾已从解决无规可依的数量问题转向实现良规善治的质量问题，而且还是“增量”和“提质”要求叠加实现的过程，已具有体系化的实践基础。由此，需要加强顶层设计，合理规划、统筹推进，重视供给和需求两侧“结构性”协调，达到上下配套、左右联动、前后衔接、系统集成的标准。实践中需要注重两个契合。一是顶层设计和实践探索相契合。“立柱架梁”和“添砖加瓦”并重，树立正确的“配套观”，按照规定授权配套的才配套，并加强配套必要性论证，与实际需要、新鲜经验结合起来，解决监督执纪执法中的重难点问题。二是“摸清家底”和统筹谋划相契合。内部协调一致是完备的制度规范体系的基本特征，准确把握制度建设的周期性特点，统筹制度清理和计划编制，协调推进“立改废释清”，增强科学性、针对性、系统性。

规范制定技术，统筹制度建设规范化与纪检监察工作规范化、法治化、正规化的关系

纪检监察法规制度是纪检监察工作规范化、法治化、正规化的重要制度成果，也是践行规范化、法治化、正规化要求的重要载体和依据，实质是依据制度赋权、限权、行权，做到纪检监察机构、职能、权限、程序、责任法定化，这就要求制度建设首先必须规范化，为善治提供良法基础。

纪检监察法规制度建设的规范化，贯穿制度立项、起草、审核、审议批准、解释、备案审查、清理、执行等全链条，需要加强事前调研论证，事中多搞“开门立规”、注重集思广益，完善前置审核机制，事后加强备案审查、解释答疑等，确保制度供给质量。其中，技术规范是制度建设规范化的集中体现之一。制定技术规范是指法规制度制定过程中，在结构、内容和表述等方面应当遵循的技术规则和应当符合的标准要求，是法规制度制定工作规律的反映，是实现制定工作科学化、专业化、规范化的必然要求。党内法规制度制定和国家法律法规立法具有相通之处，但二者在制定主体、调整对象、调整方式、表现形式等方面都有明显差异，这就决定了党内法规制度制定技术规范具有自身特点和特性。纪检监察法规制度兼具二者的共性要求，又具有自身工作特色，尤其是在规纪法贯通的语境下，既要一以贯之把握党内法规制度制定和国家立法规范中的基本概念、基本逻辑、基本要求等，又要体现纪检监察工作中的纪律建设、作风建设、执纪执法等鲜明特点。

具体而言，需要注意政治性和技术性的统一。政治性是党内法规制度的“灵魂”，贯穿于党内法规制度制定的全过程，体现在制度设计、逻辑起点、话语体系等各方面，这就决定了纪检监察法规制度在结构、内容、表述等方面，既有与国法相似的标准，更有体现党规特色的技术特点。首先，从结构规范看，党内法规和国家法律有法定名称、体例、结构，一般使用条款式表述，通过编、章、节、条、款、项、目等结构单位，将各部分连结为具有内在联系、层次分明的有机整体。但是，规范性文件未作统一要求，结合实际可以采取条款式或者段落式。其次，从内容规范看，采用条款式的法规制度，包括制定目的和依据、适用范围、具体规范、解释机关、生效日期等，按照内容逻辑层次看，可以大致分为总则、分则和附则三个部分。其中，党规党纪中义务性规范重于权利性规范，蕴含着党员权利让渡和义务增持的纪理逻辑，与国家法律法规强调公民权利义务对等的法理逻辑有明显区别。再次，从表述规范看，纪言纪语与法言法语都是纪检监察法规制度的重要载体和表现形式。纪言纪语更注重用政治话语彰显其政治性，体现纪法情理贯通，既注重力度实现法规的刚性约束，也体现温度彰显政治的人文关怀。比如，关于纪律规矩方面的禁止性、限制性规定，在表述上要求精准、明确；关于思想建设、激励机制方面的宣示性、倡导性要求，需要动之以情、晓之以理。

提升执行实效，统筹静态法条规范与动态良法善治的关系

法规制度的生命力在于执行。党的二十大报告强调，“增强党内法规权威性和执行力”。法规制度建设体系的概念比法规制度体系的概念更大，包括学习研究、起草制定、贯彻执行、清理评估等各方面，蕴含着“内容科学、程序严密、配套完善、运行有效”的内在价值追求。运行有效，就是将抽象的制度规定运用到具体的事项，使规范要求在实践中落实落地的过程。

维护制度权威、保障制度执行，是纪检监察机关的应有之责。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》建立起一套严密的党内法规执行责任体系，打通制度实施的“最先一公里”和“最后一公里”，着力破解“中梗阻”。其中，明确纪检监察机关作为执规主体之一，需要履行好执规和督规“双责任”，既要“带头严格执行”，又要“对其他党组织和党员领导干部履行执规责任进行监督检查”。因此，纪检监察法规制度建设不是单独一环，而是贯穿于正风肃纪反腐全过程；也不是静态的法条，而是动态的法治。

纪检监察机关推动良法善治，必须压实执规和督规“双责任”，做到自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。一方面，在执规上探索完善机制。坚持将制度建设的工作领域从立法前、立法中拓展到立法后，尤其注意法规制度建设的“后半篇文章”，做好宣传解释、过程跟踪、实效评估等。比如，加强释义学研究，并有效运用于解释工作实践；健全制度评估标准、指标、程序等机制，推动形成完善的制度实施体系，切实以评估促执行、提成效。另一方面，在督规上强化监督检查。严格有效的监督是制度执行的“倍增器”。坚持与日常监督、执纪执法、巡视巡察、安全检查、案件质量评查、申诉复查等结合，抓住关键环节、关键条规、关键人，把监督检查过程作为检视问题、查找差距、改进工作的过程，切实推动制度优势有效转化为治理效能。

（本文刊载于《中国纪检监察》杂志2023年第8期，作者：重庆市纪委监委法规室 周辉 陈朝仲）