编者按
调查研究是我们党的传家宝，是做好各项工作的基本功。按照区委“双提升”工作要求，自今年3月份起，在全区范围内开展了“揭榜挂帅”大调研活动，作为开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育预热升温的切入点着力点。活动开展以来，全区各单位高度重视、广泛动员、积极参与，坚持边调研边转化，推动区域发展治理重点难点问题破解，取得阶段性成效。现择取出部分优秀课题成果进行刊登，用以深化互学互鉴，进一步在全区营造大兴调研的浓厚氛围，推动学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育不断走深走实。
近年来，党中央、国务院高度重视文物保护利用工作。习近平总书记指出：“切实加大文物保护力度，推进文物合理适度利用，使文物保护成果更多惠及人民群众。”
为更好地实现文物建筑资源在保护中发展、在发展中保护，西城区深入贯彻习近平总书记视察北京重要讲话精神，结合核心区功能定位及自身文物数量多、等级高、时间跨度大等特点，积极探索文物建筑活化利用并取得显著成效。现实情况表明，沿用过去微观层面一事一议的个案办理方法，难以从根本上解决现有问题，急需在中观的政策规范和体制机制层面加以突破。
本课题通过文献分析和实地调研，梳理西城区文物建筑活化利用的实践探索，针对现阶段亟待解决的瓶颈问题从中观层面提出对策建议，旨在进一步提升活化利用的实效，推动西城区尽快从文物大区发展为文化强区，进而带动经济社会全面发展。
一、西城区文物建筑活化利用的实践历程
自2016年起，西城区累计投入45.27亿元，对52处直管公房类文物进行腾退修缮，目前已完成腾退34处。截至2023年4月，已有16个活化利用项目完成签约。文物建筑保护与活化利用工作历经1.0版、2.0版发展升级至今天的3.0版，实现了从“用起来”到“活起来”再到“火起来”的跨越。
（一）1.0版：先让文物建筑“用起来”
在这个阶段，西城区文物建筑的保护与利用工作，以政府自管自用的传统思路为主，政府全面负责修缮、保护、运营全链条各环节，主要是为了确保文物建筑能够顺利地“用起来”。如在北京历代帝王庙的腾退、复建与开放过程中，将其主要功能定位为专业从事我国古代历代帝王祭祀文化研究，并由区文委成立正科级全额拨款事业单位——北京历代帝王庙管理处，全面负责历代帝王庙的文物保护研究、博物馆业务和景区开放的管理工作。
这一方法在具有资金支持充足、组织协调顺畅、修缮科学专业、社会效益显著等优势的同时，也暴露出明显缺陷。一方面，文物腾退及后续运营都需投入大量资金，考虑到腾退修缮后的文物后期大规模面向公众开放的趋势，单纯靠政府成立全额拨款事业单位进行管理运营，会在长期上造成巨大财政负担，这一做法不可复制也不可延续。另一方面，日益严格的财务管理和审计制度，对聘请专业人才、开发文化产品、延伸文化创意等产生较大约束，在一定程度上限制了文物的社会辐射面和影响力，造成文物资源的浪费。
（二）2.0版：助力文物建筑“活起来”
为弥合上述缺陷，西城区解放思想，通过搭建平台、向社会招标，发动专家学者、专业机构、社会公众广泛参与；通过市场化运作方式，吸引专业化、有实力的社会机构参与到文物保护利用中，为文物量身定制既能还原保护建筑风貌，又可持续造血、具备充分社会吸引力的活化利用方案，让文物保护成果惠及人民群众，助力文物建筑“活起来”。这个阶段的主要代表为政府购买服务、委托业务运营的郭守敬纪念馆，以及整体打包物业管理和业务运营的京报馆、福州新馆。
鉴于上述场馆均为非营利性博物馆，为了更好地发挥其公益属性，政府根据相关项目的具体情况每年为其提供数量不等的公益项目资助。区文旅局在意识形态方面进行把关的同时，聘请第三方以“公益性和文化惠民”为主要指标开展绩效考核。
在运行实践中，郭守敬纪念馆的运营团队显示出较强的产品开发和运营能力，在首期合同期的第三年，通过以延伸业务营收反哺公益性业务支出，基本达到收支平衡，实现社会效益与经济效益双赢；另外两家则至今仍处于亏本状态。由此可见，郭守敬纪念馆的成功，也受到一定主客观条件的限制，难以直接复制。这一阶段的实践表明，文物建筑活化利用的形式以及运营资金来源还需进一步开拓，文物的自生长功能还需进一步激发。
（三）3.0版：推动文物建筑“火起来”
2023年4月3日，作为西城区文物建筑活化利用3.0版的主要代表项目，新市区泰安里正式对外开放。这个项目依据让文物建筑“合起来、活起来、动起来、立起来”理念，推出“1+1+X”运营模式，融合文化、消费、科技、沉浸式体验等元素，实现“公益性+商业化”的有机结合。这个项目定位为文化艺术展示和交流平台，符合其所在的天桥演艺区的整体功能，体现出当前的文物建筑活化利用更加注重与文物建筑历史文化内涵相契合、与所在街区功能定位相匹配的时代特点。自运营以来，新市区泰安里吸引众多年轻人争相打卡体验，逐渐成为南中轴线上一处“火起来”的特色文化空间。
与以往相比，3.0版具有两大创新点：其一，放宽了对文物建筑活化利用的用途限制，参与招标的社会机构成分更多样、来源地更广泛。不仅有国企、民企，还有社会公益机构、民非等社会组织；除北京本地机构之外，江苏、浙江、上海、山东、湖南、海南等地企业也积极参与，文物建筑活化利用的经营形式更加灵活多元、社会关注度和影响力显著扩大。其二，金融助力文物活化利用，开创文物建筑信用融资渠道。北京银行前门文创支行与西城区政府合作打造“文物有信用”金融服务模式，为泰安里项目提供低息信用贷款综合授信1000万元；与西城区文旅局签署《西城区“文物有信用”金融助力文物活化利用战略合作协议》，依托文物资源优势，推动文化金融创新，支持文物活化利用项目可持续发展，呈现出文物保护利用、文旅融合发展和金融服务创新同步推进的多赢局面。
正是因为拓展了文物建筑保护利用的物理空间和制度空间，丰富了活化利用形式，弱化了对参与主体的限制，拓宽了资金来源的渠道，文物建筑活化利用成功实现文保工作从“闭门保文物”到“开门用文物”的转化，呈现出“火起来”的新局面。3.0版的提出和实施，初步实现了文物保护依靠社会、文物利用服务社会的总体目标。
二、西城区文物建筑活化利用的工作特点
西城区作为首都核心区和名副其实的文物大区，肩负着推动新时代首都文化发展、落实全国文化中心建设、弘扬中华优秀传统文化的重要使命。为了以有限资金撬动更大资本投入，实现文化产品和服务供给的显著提升，西城区以政府为主导，积极引进社会力量参与，稳步推进文物建筑保护与活化利用工作。经过长期实践探索，主要表现出以下特点：
（一）先行先试，首善担当
西城区文物建筑活化利用是从实践出发的改革创新，在全市率先出台《关于促进文物建筑合理利用和开放管理的若干意见（试行）》，率先成批次推出文物活化利用项目并向社会公开招标。在每一阶段始终坚持问题导向和结果导向，不断发现问题、解决问题，在总结中不断调整优化、创新发展，体现出西城区在落实全国文化中心建设中始终坚持首善标准，践行使命与担当。
（二）多元发展，开放包容
西城区文物建筑的利用方向由原来以非营利性博物馆为主，发展为将公益服务、文化旅游、创新科技和现代商业等融为一体的多元化利用，实现了“公益性+商业化”的有机结合，变“闭门保文物”为“开门用文物”。同时，活化利用的实施主体也由政府自管自用逐渐向社会开放，引入社会机构参与运营，并通过金融助力文物活化利用这一举措，实现了文物保护利用、文旅融合发展与金融服务创新同步推进的多赢局面。
（三）系统谋划，惠及民生
西城区的文物建筑活化利用坚持系统谋划，注重将文物建筑的腾退修缮与街区更新有机融合。在腾退阶段，从根本上改善了文物中原住民的居住条件，并在一定程度上推动了人口疏解；在修缮阶段，与街区更新同步推进，完成三线入地等基础设施改造工程，大幅提升周边居民的生活品质；在活化利用阶段，项目运行方通过文化植入，实现业态提升，在完成自身运营目标的同时兼顾文化惠民，提升了街区的文化内涵，丰富了居民的精神文化生活。
我们在总结自身发展历程及经验的同时，也应注重借鉴其他地区的积极探索及有益尝试。例如，广州市建立以地方性法规为核心、以规范性文件和政策配套的制度框架，深圳市出台文物建筑改造消防管理条例与文物保护工程安监、质监管理办法，在推动文物利用方面精准施策；重庆市设立“文化遗产检察官”，专门办理涉文化遗产方面的公益诉讼案件，推动文物领域的共建共治共享；四川省对在文物保护及活化利用方面作出突出贡献的单位及个人进行记大功奖励，以激发一线人员担当作为、干事创业的积极性；福建推出《福建文物地标故事》系列“科普纪录片”，有效传播“文物地标景点”的文化内涵，让文物飞入寻常百姓家。上述“他山之石”的成功经验，为破解我区现阶段面临的瓶颈问题，提供了有益借鉴。
三、现阶段文物建筑活化利用亟待突破的瓶颈问题
西城区的文物建筑活化利用创新发展到3.0阶段，在做出一些有益探索的同时，也存在不少制约进一步发展的瓶颈问题。
（一）现有政策规范阻碍活化利用的可持续发展。
其一，文物原有的居住性质不能办理营业执照。在房屋属性方面，腾退修缮后的文物建筑仍为居住属性，在后期经营利用上，存在运营方无法办理工商执照、食药许可等手续方面的政策堵点。在实践中，运营方通过各方积极努力，就近借地办理执照，但从根本上说仍然属于异地经营，缺乏法理依据，处于民不举官不究的状态。其二，现有消防管理规范阻碍文物开展经营活动。文物作为历史建筑，年代久远，其结构、材料、消防出口、消防设施、防火等级均不符合现代消防标准，且按照文物修缮的要求，难以通过改变文物本体加以改善，造成消防审批困难，后续经营利用及长期管理压力攀升。上述问题，亟待出台专门针对文物活化利用实际情况的政策规范，确保其在合法合规的前提下实现可持续发展。
（二）基础设施与大市政难以有效衔接。
由于腾退前的直管公房类文物大多具有“散、小、破”的特点，经过修缮，由原来的居住功能转化为经营用途后，水、电、卫生间、空调、取暖等基础设施难以满足新的需求，亟待扩容、升级，甚至增建。但是，由于大市政信息数据的保密性和跨市、区两级行政管理的层级特征，导致西城区在文物建筑修缮过程中难以与大市政有效衔接，造成缺失的功能无法及时完善。这影响到项目如期投入使用，或者即便运行，也会产生安全隐患，甚至危及周边居民的正常生活。
（三）专业人才匮乏，理念有待更新。
一是现有人才专业方向与现实需求不匹配。西城区现有人才的专业结构和引进重点主要集中于文物保护方向，其专业性和技术力量主要作用于文物腾退修缮阶段。随着活化利用进入3.0阶段，运营主体和方向呈现多元化态势，急需引进文物开发利用和文创产业方向的专家及运营管理人才，以保持前瞻性和引领性，确保对运营主体实施有效指导和监管。二是发展理念和管理方法有待更新。受疫情影响，近几年鲜有机会到广东、福建、川渝等文物活化利用先进省份实地考察、交流学习，导致发展理念和管理方法视野狭窄、思维局限，亟待通过借鉴“他山之石”的有益做法开阔思路、激活发展动能。
（四）绩效考核的主体及标准滞后于发展需要。
以往的绩效考核办法主要针对纯公益类博物馆，由区文旅局聘请第三方以“公益性和文化惠民”为主要内容进行评定。活化利用进入3.0阶段后，区属国有企业参与到活化利用之中，且利用方向丰富多样，需要对经营、消防、卫生、安全等方面加强监管。而区文物行政管理部门和区属国有企业都是受区政府统一领导的平级单位，在监管的专业性和主体资格方面都存在欠缺，例如对经营中破坏文物本体的行为缺乏一票否决权，导致难以准确评估活化利用的整体成效，评价结果也难以发挥实质性约束作用。
四、做实做好文物建筑活化利用的对策建议
西城区文化底蕴深厚，文化资源丰富，在北京全国文化中心建设中承载着重要的职责和使命。要想守护好北京历史文脉的根与魂，让文物的历史文化生命力激发北京老城焕发勃勃生机，扎实推进中华民族现代文明和社会主义文化强国建设，就必须将文物建筑活化利用放在西城区经济社会发展的全局中考量，通过系统谋划、多方发力，不断解决前进中遇到的问题。
（一）出台具有前瞻性和统揽性的《西城区文化旅游发展总体规划》，统领全区文旅产业发展。
一是在遵循《北京城市总体规划（2016年-2035年）》和《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年-2035年）》的基础上，借鉴四川、山东等地邀请世界旅游组织共同编制《旅游产业发展总体规划》的做法，由政府主导，对标全球先进的历史文化名城保护与更新发展思路，借助外脑，聘请国际、国内顶尖设计团队提供方案，面向广大人民群众公开征集意见，结合诸多方案的优长以及公众反馈，形成地域性、时代性与前瞻性并重的《西城区文化旅游发展总体规划》，以此统领西城区文旅产业大发展，进而带动经济社会全面发展，有效降低和化解财政过度依赖金融的潜在风险。二是按照《西城区文化旅游发展总体规划》的要求，将文物建筑活化利用与街区更新作为点和线，纳入全区发展大局进行综合研判，让文物成为点亮老城复兴、推动区域发展的明珠，使文化强区战略做到目标明确、战略清晰、步调一致、有据可依。
（二）组建“文化强区战略联盟”和考评管理中心，实现活化利用的共建、共治、共享。
一是由区委宣传部作为总牵头人，由全区宣传文化旅游相关单位、区属国有企业、街道以及相关研究机构和专业团队组成“文化强区战略联盟”，在常态化联席会议制度基础上，建立具体问题即时召集和研究机制，打破部门壁垒，整合全区资源，将文物活化利用纳入区域发展的战略全局，确保相关问题“有人管、及时管、管得好”。二是成立文物建筑活化利用考评管理中心，由区文旅局、区国资委、区财政局、区审计局、区市场监管局、相关街道等部门以及相关专业机构组成，结合文化资源和运营的具体情况，制定科学、合理、可行的评估标准，对项目的公益性业务和担负盈利目标的延伸业务在审计时加以区分，全面考核项目运营的公益性、经营利润反哺项目发展以及国有资产保值增值等要素，准确评估活化利用的社会效益和经济效益。三是借鉴广州成立街区改造“共同缔造委员会”的经验，搭建有效的公众参与平台，设立监督反馈机制，以政府治理、公众参与、协调议事的动态管理模式推动相关问题的及时解决，实现文物建筑活化利用和历史文化街区更新的共建、共治、共享。
（三）完善与大市政、运营方的对接机制，并在资金、人才等方面加大支持力度。
一是建立健全市、区发展规划常态化对接机制，打通文物建筑修缮与大市政的衔接瓶颈，确保及时掌握大市政的相关数据资料，顺利对接水、电、燃气、化粪池等市政管道，为项目扩容提质奠定基础。二是将活化利用招标程序前移，使运营方在修缮阶段即可参与其中，在符合文物修缮总体要求的前提下尽可能满足其个性需求，确保项目顺利落地。三是设立文物修缮善后资金，用于补救现有项目中制约运营使用的遗留问题。目前修缮资金只能用于文物本体，造成其与周边民房整体风貌割裂；前期或正在修缮中的项目，基础设施在对接与扩容等方面不能满足经营需求。善后资金可以精准解决上述问题，为项目顺利运行保驾护航。四是依托“两区”建设相关政策，设立文化产业发展孵化器，借助“北京西城·首都高校发展联盟”的作用，重点引进、培育活化利用亟需的产品开发和运营人才，加强人才储备；搭建活化利用交流平台，与国内外先进地区的业内精英及研究院所建立常态化交流机制，以他山之石点亮思想火花，实现可持续发展。
（四）给予更宽容的政策空间，搭建更广阔的传播平台。
一是完善政策规范，扫清制度障碍。作为改革的新生事物，文物建筑活化利用一直在探索中前行，需要给予更多宽容和激励。主要体现在：变更修缮后文物建筑的土地性质，为运营方合法申请营业执照提供法律依据；出台适应活化利用需求的消防标准，为日后经营活动扫清障碍；借鉴四川对在文物建筑保护及活化利用方面做出突出贡献的机构和个人“记大功”奖励的经验，对我区相关工作人员也可以给予表彰和奖励，同时，对在探索中出现的失误给予一定的容错空间。二是搭建更广阔的传播平台，让文物真正成为承载中国精神、增强文化自信的价值符号。依据“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”的新时代文物工作方针，通过多种文化传播渠道，推动文物资源进学校、进社区、进企业、进机关；借鉴福建制作“科普纪录片”的做法，以“城之源都之始 河之端”为主题，广泛传播西城区文物资源得天独厚的文化内涵，彰显我区从“文物大区”到“文化强区”的鲜明形象，丰富全社会的历史文化滋养，实现文物资源的创造性转化、创新性发展。
综上所述：习近平总书记指出，“城市是一个民族文化和情感记忆的载体，历史文化是城市魅力之关键。”围绕全国文化中心建设和文化强区建设总目标，落实《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年-2035年）》，服从文旅融合发展的统一规划和总体部署，政府通过搭建灵活贯通高效的组织架构、完善协调顺畅包容的体制机制，在推进文物活化利用项目落地开放、引导鼓励社会力量参与文物保护上持续发力，通过高品质文化供给，使文物保护成果更多惠及人民群众，从而彰显西城区作为首都核心区在坚定文化自信自强、推动新时代首都文化发展、推进中华民族现代文明和社会主义文化强国建设中的引领作用。
