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重大案件检务督察程序

本文为 2018 年度江苏省人民检察院检察理论研究课题“重大案件检务督察程序研究”(SJ201802)的阶段性成果。

连云港市人民检察院课题组

课题组主持人:宋祥林，江苏省连云港市人民检察院检察长;课题组成员:闫志强、李敏、贾凡德、王颖、李佳杰、潘勇

摘要：检务督察部门最新的职能定位是承担对执行法律、法规和上级院规定、决定情况的督察，但是在《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》尚未修改的情况下，重大案件检务督察开展中应当坚持的原则、程序架构以及结果运用等核心问题没有详细规定，只有对重大案件检务督察程序进行实践探索研究，建立完善的重大案件检务督察成果运用机制，才能更精准地发挥检务督察工作的具体成效。

关键词：重大案件检务督察 定位及探索 程序构架 成果运用

全文

自《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》(以下简称《暂行规定》)实施以来，检务督察制度在保障依法行使检察权、严明检规检纪、确保决定贯彻方面发挥着积极的作用。随着检务督察职能定位的调整，其概念也发生了根本性变化。目前在最高人民检察院顶层设计已然确定，如何顺应形势变化，制定全面、可操作、切实有效的重大案件检务督察程序，是检务督察工作迫切需要研究和解决的新课题。

一、重大案件检务督察的定位及探索情况

(一)重大案件检务督察的定位

检务督察部门作为在司法责任制改革与监察体制改革不断深入推进背景下应运而生的专职内部监督部门，其核心职能在于强化内部监督制约。但是，重大案件检务督察对哪些案件进行督察，其督察的定位以及出发点、落脚点仍然相对模糊，要厘清重大案件检务督察定位首先应当紧扣职责权限，通过最高人民检院内设机构改革中对检务督察部门明确的职能来看，可以概括为“四个承担，一个负责”，其中通过承担对执行法律、法规情况进行督察与承担检察官惩戒委员会工作两项职责体现了两点核心价值定位。一是应当坚持问题为导向，紧扣司法办案的定位。对执行法律、法规进行督察实际上是对司法办案中检察权运行情况的督察，督察的重点要放在解决司法责任制改革过程中暴露出来的关键问题和突出矛盾上面，通过加大对关键案件、关键环节的监督力度，做到有的放矢，不断提高督察的针对性和精准性。二是强化司法过错责任追究的定位。考虑到司法责任制改革尤其是“捕诉一体”后，办案节奏更加紧凑、办案职权更加集中，内置监督“关口”相应减少，检察官权力滥用的风险随之加大，其最终落脚点是通过对司法过错责任有效追究来“管”好内部人员。因此，重大案件检务督察的定位应当是建立在紧扣司法办案中关键案件、关键环节的基础上，通过对司法责任过错调查核实，推动追责惩戒工作落实，从而有效防范检察权运行失范情况的发生。

(二)连云港市检察机关探索情况

自司法责任制改革与监察体制改革以来，连云港市检察机关在新形势下主动围绕新的工作重心，顺势而为，先行先试，部分工作取得了一定成效，同时也为重大案件检务督察程序研究积累了宝贵的经验。

2018年初在省院的支持指导下，以改革创新的精神进行路径探索，出台了《连云港市人民检察院询案问责实施办法(试行)》，并对全市检察机关2017年被法院二审或再审改判的职务犯罪案件开展专项督察，通过对重点案件督察，以期发现案件背后违反司法责任的情况，从而强化内部监督，促进严格规范司法。

2018年3月，在最高人民检察院监察局的指导下，省院适应监察部门职能变化，组织开展《江苏省人民检察院检务督察暂行办法》的制定工作，并将重大案件检务督察程序研究作为年度省院重点课题全省招标。连云港市院被省院指定配合起草该暂行办法的同时，因为有先期实践探索经验，中标该重点课题任务，开始了深入研究工作。

2018年下半年，最高人民检察院监察局组织开展智慧监督系统试点工作，其中江苏省院承担了智慧监督系统中的业务监督部分任务，连云港市院参与需求方案起草任务，同时结合课题研究、实务探索，提出较多的意见建议，促进了该项工作开展。

二、重大案件检务督察程序的构架设计

(一)重大案件检务督察的原则

重大案件检务督察在规范司法行为同时，为防止给正常的司法办案活动带来不便，笔者认为应严格把握以下原则:

一是协作双赢原则。业务部门是办案工作的主体，因此应当明确重大案件检务督察的目的是确保员额检察官所办案件的规范性和高质量，有效减少案件办理过程中的廉政风险和质量问题，在督察时首先尊重业务部门的主体地位，做到监督到位而不越位、参与而不干预。

二是依规监督原则。重大案件检务督察目前尚处于研究探索阶段，在相关配套规范、条例并不完善的情况下，所有开展方式方法的探索都不得违背目前检察工作规范条例的精神和原则。

三是重点监督原则。督察范围不是盲目对所有案件进行督察，不可能面面俱到，要集中力量、突出重点。通过对社会关注度高、群众反映强烈、有信访举报等案件以及司法办案活动的关键环节和核心部位开展监督，力争取得实实在在的检务督察效果。

四是有限影响原则。督察应充分保障员额检察官依法独立行使检察权，对尚在审查过程中的案件，在案件流程查看、办案材料提取、电子卷宗调阅过程中应充分借助业务统一应用系统调取，尽量不主动与检察官谈话，尽量在短时间内调查清楚相关问题，并及时向检察官通报督察结果。

五是信息保密原则。督察人员根据工作需要可以查看办案人相关办案流程、文书以及调阅案卷材料，一旦案件信息泄露，会给案件办理带来困难和阻力。因此，无论是审查过程中还是审查终结后开展的重大案件检务督察，都应当严格执行检察机关保密的相关规定。

(二)重大案件检务督察的启动

重大案件检务督察作为强化内部监督的重要手段，主要目的一方面是在重大案件办理过程中有效廉政风险防控，另一方面是对办理中存在的问题及时发现纠正。从督察介入时间可以分为事中督察和事后督察。无论事中督察还是事后督察，都是针对办案活动的再检查，都会对案件产生一定的影响。因此何时才能启动、开展督察的程序都要严格规定，杜绝随意性，基于各自具有的特点，启动程序应当作如下区分。

事中督察，此时重大案件尚未审结，督察行为可能会对案件办理产生影响，该阶段对启动应当严格限定案件范围，不能盲目扩大。笔者认为，对以下办理过程中的重大案件应当启动程序:

一是相关部门收到的信访件、个人报告与律师等人员存在不当交往、具有较大社会影响和网络舆情的案件以及检察长批示调查处理的案件。该类案件存在一定的廉政风险，通过督察达到预防提醒的同时，有利于对案件背后的深层问题进行核查。

二是通过对类案预警分析，对易发生问题的类案，在后续受理时随机抽取一定比例督察，目的在于预防警示，通过事中跟踪督察，一定程度避免易发、常发的不规范司法等行为。

三是承办人认为可能存在领导干部干预办案等情形的案件，此类属于被动监督案件，在实际办案中面对领导干部、内部司法人员过问、干预办案的情况，一般碍于情面未严格落实“三个规定”要求，通过开展事中检务督察，不仅让承办人有正当理由回绝，也有利于发现他人干预办案的情况，确保案件质量。

事后督察，事后督察是基于案件可能存在问题所开展的督察，由于各类渠道获取的案件来源较多，笔者认为按照可能存在问题的风险等级划分确定督察范围。一方面国家赔偿、判决无罪、案件评查不合格、信访申诉经控申复查核实以及领导批示调查处理等案件，列为风险等级一级，均应当开展检务督察。另一方面撤回起诉、发回重审、判决改变罪名和法定情节以及民事行政申诉案件决定不抗诉的案件，列为风险等级二级，按照比例随机开展检务督察。

无论事中督察还是事后督察，都将一定程度影响案件办理，因此，收到相关线索后应当组织人员进行研讨分析，仅对确有可能存在问题的案件才启动督察程序。

(三)重大案件检务督察的实施

严格立项审批。重大案件检务督察是通过对案件进行实体审查发现问题，属于对业务部门核心职能的监督，因此，应当严格初审、立项审批。对于符合启动程序范围内的案件，承办检察官应对案件初步审查，针对是否存在不规范司法行为以及廉政风险情况重点研判分析，提出是否立项意见。对于事实清楚的应当报分管领导审批，对于事实不清，认定确有困难的，应当提交检察长决定是否立项。

制作督察方案。案件立项后承办检察官应制定针对性的督察方案，具体包括拟督察的主要问题、核查组成员及分工(单人核查除外)、目的、方向和范围等，方案需报分管领导审批后方可开展督察。督察过程中拟改变原有方案的，及时报分管领导审批后实施，如事情确属紧急，不立即实施可能造成严重后果的，可当场采取必要措施，事后报分管领导。

明确督察措施。重大案件检务督察既然是对案件办理的程序及实体进行审查，就应当赋予必要的措施手段，在查阅办案文书以及卷宗的同时，还应当赋予向办案部门和承办人了解情况、听取犯罪嫌疑人、辩护人意见以及与其他人员谈话等权限。在事中的督察中，为最大化减少对办案人员的干扰，应仅对于重要问题和事项，一次性集中了解。

充分听取意见。督察过程中，应就相关问题听取当事人的意见，并如实记录在案，防止错误认定。对当事人无辩解意见的，督察人员应当制作督察报告并报分管领导审批。对于双方分歧意见较大的，因可能存在对案件定性以及认识上的不同导致，不能一概而论哪方认定更准确。此时，应当在报告中如实记录各方意见并提交检察长决定，根据决定针对不同情况作出相应处理。

(四)重大案件检务督察的结果

对于经核查不需要追究司法责任的,根据不同情况作如下处理:一是发现存在轻微苗头性、倾向性问题，层报检察长决定后，制作《督察决定书》送达被监督对象及责任部门，由相关责任部门依据规定进行不规范司法行为约谈或提醒谈话。二是发现存在违纪违法的，经检察长决定后，制作《督察决定书》送达被监督对象，并将相关线索及材料移交相关责任部门。

对于拟追究司法责任的,应作如下处理:一是认为检察官在司法办案工作中因故意或重大过失违反法律法规，实施违反检察职责行为需要追究司法过错责任的，经检察长决定后，移送检察官惩戒委员会审议后，由本单位或者其他职能单位作出处理决定。二是对于检察官惩戒委员会审查后认为不应当追究司法责任退回的，应当按照不需要追究司法责任相关情形进行处理。

在一定范围内通报。对督察发现的在执法办案活动中存在的共性问题，要在一定范围内进行通报，引起业务部门重视，并且对发现的苗头性、倾向性的问题，及时提醒主要业务部门寻找风险点较高的部位和环节，有针对性地进行纠正,并在以后的工作中加强对多发、高发业务部门和重点岗位、重点环节的针对性检务督察。

三、重大案件检务督察与案件监督管理的关系

检务督察与案件监督管理作为检察机关内部主要监督模式，要真正发挥对重大案件的监督制约，需要把握好两者之间的关系。

(一)二者均为监督司法办案的重要手段

目前检察机关案件监督管理部门承担着统一受理、流程监控、质量管理、统计分析、综合业务考评在内的多项司法办案监督职能，而内设机构改革后将检务督察作为独立部门设置，承担“对检察机关执行法律、法规和最高人民检察院规定、决定的情况进行督察”，明确其司法办案监督职能。同样作为司法办案的重要监督手段并不冲突，案管部门监管侧重于日常监管，且仅对案件质量的管控，而重大案件检务督察侧重于专项督察监管，仅针对于符合启动督察程序的重大案件实施监督，通过对案件的督察实现对人监督。

(二)二者在案件监督上互为补充

笔者认为，仅依靠案件质量评查，尚不足以实现对司法办案的有效监督。从2018年江苏省院组织的二审改判职务犯罪案件专项督察情况来看，在2017年二审(再审)改判的77件职务犯罪案件中，有4件案件的问题较为突出，且均未进入案件评查程序。究其原因，可能是这些案件不在必须评查案件的范围内。而专项督察通过审阅卷宗、同步录音录像，并结合掌握的线索进行深入调查，在一定程度上弥补了质量评查的不足，在监督案件办理、促进严格规范司法上有其独特的职能作用。

(三)充分做好二者的衔接工作

案件监督管理部门以受送案管理、流程监控和案件质量评查为基础，依托信息化和网上办案，部门在开展全程化管理上具有资源优势。二者“衔接”的重点一方面向检务督察部门提供网上查看案件流转和办理情况的权限，实现同步监督的信息互通、资源共享。[1]另一方面，案件监督管理部门对司法办案活动的监督既体现在动态的过程控制，也体现在案后的结果检查、评定。对于在日常监管过程中发现的拟追究司法办案责任的线索，及时推送至检务督察部门，对于提高检务督察的线索发现和处置能力具有重要意义。

四、重大案件检务督察成果的运用

通过开展重大案件检务督察活动，有利于发现司法办案过程中存在的问题，促进问题解决，推动司法办案活动更加规范。因此，如何建立完善的重大案件检务督察成果运用机制，将直接影响检务督察工作的具体成效。

(一)建立检务督察通报、督察建议工作机制

对于发现的问题，坚持如实、客观反映，建立完善督察通报制度。通报内容要对发现的问题不隐瞒、不遮掩，突出司法办案活动重点，直指关键环节、关键人员。存在的严重问题或者共性问题，不定期通过督察建议书的形式开展监督，针对性的提出监督建议，提高整改可操作性，帮助问题整改。

(二)完善督察结果与奖惩衔接机制

主动与组织人事部门、业务部门进行衔接，将重大案件检务督察结果作为党风廉政建设、检察业务考评、评比表彰及干部选拔任用的参考依据，存在严重不规范司法行为的，记入员额检察官司法档案的同时进行不规范司法行为约谈，在司法办案中存在故意或重大过失，拟追究司法责任的，依规定报送检察官惩戒委员会审议后作出相应处理。

(三)建立廉政风险防控衔接机制

前期要求员额检察官针对不同岗位和职责全面梳理存在的廉政风险点并针对性制定防控措施，督察过程中充分利用风险排查成果，将风险点排查是否全面、防控措施落实是否到位作为督察重要内容，通过聚焦重点岗位、关键环节，督促业务部门和员额检察官严格落实要求，完善防控措施。

(四)建立与纪检监察机关配合机制

重大案件检务督察是以实现案件程序公正和实体公平的内部业务监督，派驻检察机关纪检监察组是以监督人员行为廉洁性为主的外部监督，但往往检察人员违规办案与个人廉洁性问题存在交叉。因此，对实体和程序进行审查的同时，要注意收集违纪违法的线索，强化协作配合，对于经督察认为不需要追究司法责任的违纪违法行为，应及时按照相关规定将线索和材料移送纪检监察部门，拓宽纪检监察部门线索收集渠道和提高监督执纪效率。

注释:

[1]参见徐俊驰、刘云:《检察机关案件管理与检务督察的衔接》，，最后访问日期:2018年11月15日。

*本文刊登在《中国检察官》2019年5月上（司法实务），荣获“2019 年度分州市院和基层院优秀调研文章一等奖”

监制 | 姜昕

编辑 | 虞滢颖

审核| 吴平