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/ 导 读/
国土空间规划体系建立以来，多规合一实用性村庄规划（简称“村庄规划”）作为乡村发展的顶层设计，在乡村振兴中起到至关重要的作用。村庄规划的编制范围为村域全部国土空间，可以单村独立编制，也可以相邻几个行政村为单元统筹编制。
我公司承担了全国多个地区的村庄规划编制工作，包括上海、江苏、浙江、四川成都等地区。本文主要以各地实施的编制办法，结合项目编制经验，对单个村庄“独立编制”与“成片编制”两种不同模式的主要区别进行探讨，重点介绍“成片编制”模式在各地的编制情况，以期为后续的村庄规划编制提供参考经验。
一
村庄规划编制模式
根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019年5月），国土空间规划为“五级三类”体系，其中村庄规划为城镇开发边界外乡村地区的法定规划，是乡村地区实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。同时指出，“村庄规划的编制范围可以一个或几个行政村为单元”。
01
“单独村庄”编制模式
以往村庄规划编制往往以单个村为单元，主要配合农村人居环境、公共公用设施、产业项目实施等“近期眼前”的效果作为编制的主要目的。
这种编制模式虽然起到了一定的积极作用，但主要问题也十分明显：
（1）缺乏对周边区域的考虑，容易形成同质化发展。
（2）单独村庄的规模较小，难以形成集聚效益。无论是在旅游品牌的打造，或现代化农业发展上，都无法形成规模化效应。
（3）很难考虑到对周边村庄的辐射带动作用，包括公共服务设施、人居点等。
（4）在土地整治项目，尤其是涉及基本农田的全域土地综合整治方面，难以在单独村庄中进行谋划。
02
“多村成片”编制模式
分布在一定地域内的村庄之间存在历史人文、社会经济、产业发展等多个方面纽带关系，村庄的发展特征具有相当的共性。
采用“多村成片”模式，目的是跨越村庄行政边界，在更大的范围内统筹考虑多个村庄的国土空间布局、特色资源整合与村庄发展目标，促进乡村振兴。
“多村成片”的村庄作为整体开展“多规合一”实用性村庄规划编制，有利于：
（1）乡村地区有限的资源（指标、资金等）精准配置，突出区域上的“亮点”、“重点”村庄。
（2）分散自由式的发展转化为整合协调式的发展，逐步形成成片的集聚化效应。
（3）高等级公共服务设施共享共建，带动周边，解决农村服务设施不足但投入能力有限的问题。
（4）在土地整治项目中可以用更广的范围进行指标平衡，促进耕地保护和集约用地。
二
“多村成片”编制模式在各地的实践
01
上海市
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以镇域为单元的郊野单元村庄规划模式
2013年，上海启动全市郊野单元规划编制工作（2018年底改名为郊野单元村庄规划）。郊野单元是指在上海乡村地区实施规划和土地管理的基本地域单位，是上海乡村地区统筹各专项规划的基本网格，原则上以镇域为1个基本单元。对于镇域范围较大，整治内容、类型较为复杂的，可适当划分2—3个单元。
按照网格化、精细化、信息化的管理要求，全市划分成998个城镇单元和104个郊野单元，共计1102个单元。
上海1102个网格化单元
02
以“项目包”为范围的郊野公园模式
根据《上海市郊野公园概念规划》，上海将建成21座郊野公园。郊野公园是以郊野单元规划为引领，以土地综合整治为平台，以城乡建设用地增减挂钩为主要政策工具，注重生态优先、尊重自然风貌、有机整合农田林网、河湖水系等自然肌理的区域性土地综合整治，是兼具生态、生产和休闲游憩等多功能复合的生态节点区域。
郊野单元和郊野公园模式图
郊野公园范围也是多个村庄成片编制的模式，一般以郊野单元为平台，推进涉农规划整合、政策整合、资金叠合和项目集合规划管控。
廊下郊野单元和郊野公园规划范围图
四川省
2022年，四川省统筹推进全省乡村国土空间规划编制和两项改革“后半篇”文章工作，将片区划分作为一项重要工作，提高站位、细化措施，经过片区划分“调查摸底、基础研究、初选方案、优化完善、方案确定”五个阶段，全省县域内片区划分全面完成。
全省共划分乡镇级片区809个，其中：城市片区48个、城乡融合片区201个、农村片区560个；村级片区6812个，划片成果有效破解了镇村逐一编制乡村国土空间规划面临的数量过多、力量不足、开支过大等难题。
其中，成都市以定规模、定边界、定类型、定中心为工作重点，实施全域划片、全市规划，在全市域划分62个镇级片区、428个村级片区，划定31个中心镇、375个中心村。在此基础上，以片区规划作为乡村建设行动的总牵引和主抓手，优化空间功能布局，放大区域中心辐射带动效益，引导公共资源精准投放和市场要素高效配置，为乡村振兴和新型城镇化提供更广阔的空间，推动实现城乡融合和高质量发展。
例如，成都市温江区万春都市农业片区村级片区根据各乡镇村庄资源特征，将北部2-4村庄进行划片，分为10个村级片区进行编制。
江苏省
根据《江苏省村庄规划编制指南》，村庄规划范围为行政村（含其他村级行政单元）村域全部国土空间，可以一个或相邻的几个行政村为单元统筹编制。
01
我司在海安市村庄规划中的编制方法探索。
创新型的三级规划传导机制：
2020年，我司在江苏省南通海安市承担村庄规划的编制工作，为促进市级、镇级在产业导向、指标协调、流量管理等自上而下对村庄规划的指导，借鉴上海等沿海地区先行地区的村庄规划编制和管理经验，结合《江苏省村庄规划编制指南》（2020年版）的要求，创新型形成三级规划传导机制。
一是市级层面“自下而上，自上而下”的传导。规划与同期开展编制的海安市国土空间总体规划、海安市“十四五”规划、海安市中长远期综合交通规划、电力、燃气等专项规划对接协调；不仅仅只考虑村庄区域面临的问题，也站在海安市、各区镇总体层面梳理国土空间指标分配、总体产业空间结构、统筹城镇开发边界线内线外基础设施配套和道路交通衔接，为海安市、各区镇编制国土空间总体规划提供规划论证角度。
村庄规划与市级国土空间规划内容传导示意图
二是镇级层面与“市级、村级”上下统筹汇总。通过对各区镇农业、工业、旅游、宅基地、公共服务、生态等梳理，分析各区镇发展条件和资源禀赋，充分征询村两委、村民意见，通过自上而下、自下而上的多轮方案充分论证，形成区、镇汇总方案并进行协调沟通。
规划方案经过市域方案统筹，镇、村三级酝酿多级行政管理部门充分对接后，最终汇总形成稳定方案。
方案沟通示意图
三是村级层面侧重规划项目实施性、落地性。为了让村庄规划更加“接地气”，围绕乡村振兴产业发展、农民建房、完善公共服务配套的要求，在推进村庄规划编制过程中始终坚持村民主体，多次与村民代表沟通项目选址布局，解释规划图纸，在规划编制前村民动员、编制中全程参与、编制后公示宣讲。
村庄规划公开示意图
创新成果形式：
规划方案经过市域方案统筹和镇、村两级酝酿，充分征询村两委、村民意见，通过自上而下、自下而上的多轮方案充分论证，形成海安市级和各区、镇级汇总方案。
规划形成三级、两类的规划成果形式：三级是指海安市、各区镇、各个村三级规划实施主体均有一套具有侧重点的规划成果内容。
海安市层级方面，重点在于指标分配协调、刚性管控要求、专项流量指标管理和相关配套政策引导等内容。区镇层级方面，重点在于产业发展总体结构、特色村庄布局、特色产业布局、指标汇总统筹、公共服务设施服务半径研究、国土空间整理和生态修复、永久基本农田布局、生态保护红线等大方向的确定。村级方面，成果内容按照《江苏省村庄规划编制指南》的要求进行编制，落实市级、区镇级的协调结果，侧重点在于落实具体项目类型，明确边界规模等内容。
两类成果形式主要包括以附件成果和法定化成果。市级、区镇级成果内容为附件成果，各个村则单独形成法定化成果，包括文本图集、说明书和数据库，按照省厅要求上报。
规划工作路径示意图
02
苏州市吴江区确立统筹编制方案。
2023年10月苏州市《吴江区全域详细规划（村庄规划）统筹编制和规划管理机制试点工作方案》获江苏省自然资源厅批复，吴江区成为了江苏省首个全域详细规划（村庄规划）统筹编制和规划管理机制试点地区。
吴江区严格落实《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》底线管控要求，加快构建构建高质量国土空间开发保护新格局，探索形成覆盖全域、管控有效的详细规划（村庄规划）“一张图”。
区域空间结构示意图
浙江省
根据《浙江省村庄规划编制技术要点》（2021年5月），村庄规划的范围是乡镇国土空间总体规划划定的村庄单元范围，一般为一个或几个行政村的村域全部国土空间。
村庄规划由村庄所在地的乡镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。编制范围是多个行政村的村庄规划，由所在乡镇人民政府组织或联合组织编制。
以慈城镇云湖片区为例，宁波市《翠屏山片区国土空间专项规划》确定慈城镇为“运河名城、文教之乡”板块，云湖区域（英雄水库）是其重要的水库资源。环云湖区域主要有南联、公有、金沙、五联四村，具有网红民宿、红色党建、特色杨梅等核心资源，慈城镇组织《宁波市江北区慈城镇环云湖片区村庄规划》，将环云湖区域南联、公有、金沙、五联四村村域纳入规划范围，通过四村成片规划将分散的资源串联起来，解决产业发展、道路交通、公共配套、居民安置等问题，促进乡村振兴。
翠屏山片区主要功能
云湖片区涉及乡镇
环云湖片区四个村庄规划用地示意图
福建省
2019年，福建省印发《福建省乡村振兴试点工作方案》，明确在全省开展乡村振兴试点村示范创建工作，并出台《福建省级村庄规划编制指南（试行）》，鼓励有条件地区进一步探索多村连编的规划路径。
以莆田市莒溪片区为例，莒溪贯穿、连通溪南村、溪北村、埔头村、下莒村、过溪村、南川村6个行政村，养育了六村村民，见证了六村的繁衍生息，六村现状产业、资源、及存在问题类似，通过连片规划、抱团发展的方式探索莆田乡村振兴的新路径。
