实施乡村振兴战略下的村庄规划编制探索
——以衡阳县盘龙村为例
0引言
在我国决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的过程中，农业农村农民问题一直是关系国计民生的根本性问题，也始终是党和国家高度重视的问题。为从根本上解决好“三农”问题，党的十九大报告作出了“乡村振兴战略”的重大战略部署，乡村振兴上升到国家战略高度。在国家《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中明确提出“注重规划先行”“推动村庄规划管理全覆盖”“推进实用性村庄规划编制实施”，中央农办等五部委联合发布的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》提出“实施乡村振兴战略，首先要做好法定的村庄规划”“把加强村庄规划作为实施乡村振兴战略的基础性工作”“有条件的村可结合实际单独编制村庄规划，做到应编尽编”，2019年中央一号文件再次明确提出“强化乡村规划引领。……编制多规合一的实用性村庄规划……。”
村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。编制科学合理的村庄规划，有利于摸清“家底”，明确村庄发展思路，进而统筹村域各类资源、优化乡村生产生活生态空间、加快补齐基础设施等发展短板，是实施乡村振兴战略的重要抓手，也是新时代“三农”工作的一项重要任务。
在以往的研究中，有的以农村土地制度三项改革为切入点，有的以精准扶贫问题为切入点，有的以促进村内产业发展为切入点，有的以美丽乡村建设为切入点。本文以衡阳县盘龙村为例，基于“多规合一”理念，探索实施乡村振兴战略下的村庄规划编制方法和步骤，旨在为丰富村庄规划编制思路提供参考。
1村庄规划编制思路
根据国家和省市的要求，结合现有的村庄规划编制情况，本文认为，村庄规划编制要做好“一收二调三定四优五论”五步走，即：先做好准备工作，主要包括组织准备、基础资料的收集和底图制作等，然后对村域社会经济条件、土地利用现状、村庄环境等方面进行实地调查研究，并结合村域功能定位，确定村庄的发展目标和相关指标，在此基础上对村域国土空间进行统筹安排，调整土地利用结构，优化空间布局，在规划方案形成前后反复征求公众意见和进行专家论证，并进行公示公告，最终方案报上级审批备案。
收集资料，制作底图——“一收”。收集村庄自然条件、人口和经济社会发展、土地利用情况、土地利用变更调查统计资料、第三次国土调查资
料、DOM数字正射影像图等，以及其他相关规划资料。以最新影像图和第三次国土调查数据为基础，结合村庄规划用地分类标准，进行内业处理，制作调查底图，最终结合实地补充调查资料，调整形成规划基期的土地利用现状图。
实地调研，分析现状——“二调”。以调查底图为基础，深入村庄实地调查，发放调查问卷和召开村民大会，主要调查村域耕地数量、质量、布局和永久性基本农田划定情况，以及农村居民点布局、公共基础设施状况、空心房整治潜力等，分析现状及存在的问题，了解村庄发展需求。
确定目标，落实指标——“三定”。结合村庄功能定位和现状情况，科学确定村庄发展定位和目标，落实耕地保有量、基本农田保护目标、村庄建设用地规模等约束性指标。
调整结构，优化布局——“四优”。根据实地调研结果和村庄发展目标，统筹安排村域国土空间利用活动，落实生态保护红线、永久基本农田保护红线，科学合理布局农村居民点、公共服务设施、基础设施和重点项目等，并开展农村环境整治和生态保护，促进土地可持续利用和村庄经济发展。
公示公告，论证审查——“五论”。规划成果形成前后，多次组织村民代表大会或村民大会对文本、图件和表格等规划成果进行听证，通过挂墙、挂网等方式征求意见，并邀请专家进行论证，最终成果报上级审批和备案。
2编制实例——盘龙村村庄规划
2.1研究区概况
盘龙村位于衡阳县西渡镇南部，于2016年由原盘龙村和新铺村两个村合并而成，北与秋塘村相邻，南接衡南县谭子山镇民主村，西靠岘山镇雄虎村和西渡镇天光村，东邻振兴村，距西渡镇中心15公里。
盘龙村属于丘陵地形，其北部和西部为山地，中部为起伏较缓的丘陵地和耕地。全村地势由北向南先降低后升高，中部平坦的低地为基本农田保护区，整体地势低缓平坦。自然标高在66.0～108.1米之间，相对高差41.9米。盘龙村属亚热带季风气候，温暖湿润，冬暖夏凉；年降水量1452毫米，年平均气温17.9℃左右。
2.2数据来源
本文研究过程中所需资料主要来源于：①自然资源部门的第三次国土调查数据、土地利用现状数据、影像图等；②统计部门的统计数据：③村志等记载数据；④实地调查数据。
2.3编制过程
2.3.1收集资料与现状调查分析
收集盘龙村人口、社会经济发展、特色资源和产业发展、基础设施和公共服务设施等基础资料；收集土地利用总体规划、城镇规划、产业规划、土地利用现状变更调查等国土相关资料。制作调查底图，深入实地调研、入户问卷调查，并召开村民大会，了解村庄发展的历史脉络和文化背景，以及村民的规划编制意愿和急需解决的实际问题，最后结合相关资料综合分析总结村庄特点和现存问题等。
盘龙村内共有28个村民小组，全村710户，人口2478人，其中劳动力人口870人，占总人数的35.1%。土地总面积725.15公顷，农用地672.67公顷，其中耕地308.62公顷，占土地总面积的42.56%；建设用地39.88公顷，未利用地12.59公顷。盘龙村产业以传统种植业和养殖业为主，企业有小规模养猪场和养鸡场，但是缺少农业生产经济组织和专业合作社，农业生产中市场组织差，全村收入主要依靠农业与外出打工，经济来源较为单一。
2.3.2确定发展定位与规划目标
盘龙村以传统农业为主，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求，规划拟充分利用高标准基本农田建设等项目资金，首先牢牢守住耕地保护红线，发挥好粮食生产优势，确保重要农产品特别是粮食供给，立足打造镇内的粮食生产核心区。加强生态环境保护，坚持绿色发展理念，用好用活增减挂钩政策，加快村域内建设用地特别是农村居民点整理，盘活存量建设用地，优化各类用地布局，推动生产、生活、生态协调发展，把盘龙村建设成为以生态农业为主的经济资源型美丽乡村。
结合村域现状、发展需求和上级规划控制指标，到规划期末，盘龙村耕地保有量和基本农田保护面积分别不低于290.17公顷、263.64公顷，建设用地总规模控制在40.72公顷以内，村庄建设用地规模控制在40.66公顷以内，其中住宅用地规模、公共设施用地规模和基础设施用地规模分别控制在39.97公顷、0.63公顷和0.06公顷以内。
2.3.3合理安排各类用地
结合实地调研成果，根据发改、环境、交通等部门相关规划资料，综合分析盘龙村国土空间开发潜力，合理安排各类用地，科学统筹农业、建设和生态空间。农业空间主要是指耕地、园地等以农业生产为主导功能，适合耕作和发展农业的区域。规划农业空间386.96公顷，期内将依据乡级规划，坚决落实耕地和永久基本农田保护任务，主要发展水稻、油菜、葡萄、柑橘等农业经济。建设空间主要是指规划期内保留的和预留的农村居民点等建设用地的区域。规划建设空间40.72公顷，新增建设空间主要包括盘龙小区、月亮小区和星星小区等新农村建设区域，以及村委会、幼儿园和小学等公共服务设施用地。生态空间主要是指村域内具有生态防护功能，能够提供生态产品和服务的区域。规划生态空间297.46公顷。
2.3.4人居环境整治
以《农村人居环境整治三年行动方案》为指导，学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验，统筹安排生产生活生态空间，以建设生态美丽宜居村庄为导向，通过农村垃圾和污水治理、村容村貌提升、土地综合整治等方式逐步推进人居环境整治，改善村域生产生活条件。村庄环境整治：规划期内，盘龙村将通过重点治理农村垃圾和污水，大力开展村庄环境整治，建立村庄保洁制度，集中收集与处理垃圾污水。农村土地综合整治：一方面结合衡阳县“空心村”整治计划，推进村民住房改造工程，拆除一批与村落整体布局不协调、散乱废弃的宅基地，通过危房改造整修一批具有特色的建筑，盘龙村农村建设用地待整理面积为1.45公顷；另一方面将通过高标准基本农田建设，整治道路沟渠，平整归并零散地块，改变村内田坎过多、道路沟渠不整和农田基础设施不完善的现象，有效增加耕地面积，提高耕地生产能力，盘龙村待整治耕地面积10.23公顷，可有效增加耕地面积0.42公顷。
2.3.5生态保护
坚持“绿水青山就是金山银山”，结合村庄的生态保护红线和永久基本农田保护红线，合理安排村庄生态空间。规划期内加强对村内水域保护和水渠、水塘整治，严禁向水体内乱倒垃圾，疏浚现状坑塘、水渠，定期清除河道内垃圾、杂物，改善村庄水体环境。加强耕地资源保护，确保规划期内村内耕地总量不减少、质量有提高，实现总量平衡和占补平衡，保护和利用相结合。保护山体植被，严禁破坏山体植被，同时，加强村内荒山绿化，合理布置经济林与生态林，稳步推进生态退耕，通过绿化宜林荒山、荒坡，加强人工造林力度，使村内林地面积不断增加，增强生态环境保护功能。
2.3.6基础项目建设
在村集体实地调研和村民人户调查的基础上，结合盘龙村水源位置、沟渠体系及基础设施等现状情况，完善给排水工程、污水工程、电信网络工程等基础设施。教育：在村民服务中心旁边新建一栋小学及幼儿园，占地1500.00平方米，可以解决全村小孩就近上学的问题。给排水：远期规划各居民点采用集中供水方式，水源考虑在居民点附近建高位水塔；充分利用地形和沟渠建立完整的雨污分离系统。污水工程：在各安置点布置地下管线，减少污水排放对环境的影响。电力：在充分依托现状变压器及输电线路的基础上，根据情况适当扩容，规划远期10KV电力线连接成环，埋地敷设，连接入户。电信：盘龙村规划引入通信宽带接入网，以满足整个村数据、语音、图像的传输需求。环境卫生设施：在集中居民点等人流较集中的位置布置公共厕所和垃圾收集与处理点。农业设施项目：在清花河中段修建一处提灌站，将村南部水源通过渠道引入村中部，用于全村农业灌溉。
2.3.7意见征询与论证审查
规划成果初步形成后，再次召开座谈会和村民代表会议，使村民了解村庄规划实施的意义以及规划的内容和要求，让村民充分发表意见。鼓励村民全程参与规划编制与实施，参与集体决策。邀请规划评审小组对规划成果进行审查，对规划成果提出纠正、修改或补充的具体意见。规划报送审批前，应经村民会议或者村民代表会议审议，并在村内公示，确保规划符合村民意愿，且村民愿意主动实施规划。
3结论与讨论
在全面实施乡村振兴战略的过程中，规划先行显得尤为重要。本文充分结合衡阳县盘龙村的自然条件、现状布局等村庄实际情况，在现状调查、明确村庄发展定位、用地安排、人居环境整治和生态保护、公众参与等方面进行了探索研究，提出了“一收二调三定四优五论”的“五步走”村庄规划编制思路。从研究结果来看，在国家实施乡村振兴战略的大背景下，对于类似盘龙村这种居民点比较分散的经济欠发达的南方丘陵地区村庄，科学编制村庄规划要统筹考虑生产、生活和生态空间，合理安排国土空间开发保护活动，对引导乡村建设、促进经济发展具有很重要的现实意义。同时，编制“多规合一”的综合性村庄规划，坚持一张蓝图管到底，是统筹国土空间利用活动的基础，也从源头上解决了多头规划、内容重叠冲突等问题。
目前，国内很多地区的村庄规划还没有启动。由于每个村的自然禀赋、区位条件等各有差异，决定了村庄规划的编制思路和方法可能各有差别，本文提出的编制思路也需要逐步完善。在未来村庄规划编制的过程中，要尊重自然，因地制宜，保留地方特色，切实保障规划落到实处，禁止盲目大拆大建，避免出现“千村一面”的现象，从根本上助力乡村振兴战略目标的实现。
摘自：《中国国土资源经济》2020年第4期
