我国自改革开放以来，持续构建村庄规划体系，但鉴于乡村空间多元、价值多元、治理多元的特殊情况，传统村庄规划面临多元述求下存在一些问题，许多规划对村庄实际建设发展作用甚微。
2019年3月，在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时提到，要按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划。至此，我国村庄规划全面进入了“以生态文明为引领、以乡村振兴为目标、以空间规划为载体”的新阶段，有了新的使命,新的理念和新的定位。那么，实用性村庄规划相对传统村庄规划而言有哪些革新呢？这还得从传统村庄规划存在的问题说起。
传统村庄规划存在哪些问题
1. 规划管理协同性不足
传统的村庄规划是多部门协同制定的，不同管理部门各有所长，关注点各有不同。例如原住建部门主要是指导村庄建设、村庄整治、人居环境改善等方面；原国土部门负责村庄基本农田、建设用地的审批；原农业部门主要负责农村产业发展和农业产业布局；原林业部门重视生态保护；原水利部门关注水旱灾害、水土资源的合理利用。
多部门共同管理，分头编制了村庄建设规划、村级土地利用规划、新农村建设规划、美丽乡村规划规划成果，事实上是形成了多头管理、互相掣肘的工作局面，工作状况混乱、效率低下，造成大量的行政资源浪费。
2. 规划缺乏统筹
传统的村庄规划注重的是单个村庄的建设发展，没有从片区或者区域更大的尺度上对村庄体系规划进行统筹考虑，但在实际上村庄与村庄之间是没有明显界限的，是相互影响的。这往往会导致几大问题。一是可能会导致公共基础设施和生活配套服务在布局上无序，提高设施利用率，需要后期调整；二是村庄周围的山林水系等自然资源未能与全域整治的思维联合，系统性进行布局；三是村庄的发展都是有一定的不确定性，但传统村庄规划中，极少有考虑为村庄发展预留一定弹性空间。
3. 规划与村庄实际结合度不足
传统村庄规划以政府主导，规划模式基本为自上而下，导致村庄被动式规划，与村民结合度不足。其情况综合来看表现为以下几点，一是愿意从事村庄规划设计的队伍较少，过去规划焦点在城市而不在农村，而城市规划知识技能也与新农村规划的需要存在偏差。二是有些村庄规划不全面，出现了基础设施不配套，村民生计解决不了等问题，村民的诉求无法得到满足，严重影响了居民生活环境的改善和生活质量的提高。三是由于规划语言较为官方，而文化水平相对较低的村民和村领导对专业性的规划成果和图纸难以理解，导致规划内容难以实施。
4. 照搬照抄，脱离村庄发展实际
一是没有延续村庄原有的特色，由于村庄规划设计周期短，存在盲目套用城市规划标准或者其他村庄规划的情况，规划和住宅设计缺乏特色，整体布局、户型结构千篇一律，失去了乡土文化的特色，造成千村一面，城乡一貌，这不仅从空间上破坏了原有的村庄特色，留不住“乡愁”，也对农民的生活习惯产生误导。
图1 传统村庄规划中存在大量“千村一面”现象
二是村庄规划缺乏生态环境保护和可持续发展理念。大多规划新建的村庄都是在原村庄或周边就近建设，这些地区往往存在具有代表意义的生态资源和人文资源，然而传统村庄规划往往不注意给予保留和保护的空间，造成这些资源的大浪费和破坏。
1.5规划成果忽视“以人为本”的内涵
传统村庄规划的规划成果以村庄建设为出发点，着眼于集约用地、保护生态和保护耕地，重点放在了住宅、基础设施和服务设施的设计上，但通常对农民根本权益的关注度不够高，例如乡村空心化、空巢老人问题，村民就业需求、产业发展需求、村民内部不团结等问题，一些“以人为本”的社会内涵要素在规划成果中比较匮乏。
图2 村庄“空心化”问题
图3 村庄空巢问题比比皆是
实用性村庄规划与传统村庄规划的差异与革新
实用性村庄规划是在总结传统村庄规划所存在弊病的基础上提出的，一般认为两者的差异性体现在以下几个方面：
2.1编制主体——向“政府牵头、核心部门协同、社会参与”转变
实用性村庄规划打破了原村庄规划多部门共同编制的混乱局面，在《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》中提到，村庄规划由乡镇政府组织编制，报上一级政府审批。地方各级党委政府要强化对村庄规划工作的领导，建立政府领导、自然资源主管部门牵头、多部门协同、村民参与、专业力量支撑的工作机制，自然资源部门要做好技术指导、业务培训、基础数据和资料提供等工作，以此有效解决传统村庄规划多头管理的混乱局面。
2.2编制基础——向精细化、综合化转变
传统村庄规划编制大多是基于传统地形图，一般是对村级土地利用规划和乡、镇级土地利用指标的具体落实，以保证耕地保有量、保护永久基本农田。而实用性村庄规划考虑的更为全面，不仅仅局限在建设空间上，还注重对生态空间、农业空间等的全局把控。
图4 实用型村庄规划需要规划团队详细开展现状调研
收集和参考的资料更细更全。在收集基础资料时，需要收集村庄人口、自然条件、历史文化、基础设施、土地资源条件、土地利用、公共服务与基础设施、农村土地承包经营权确权登记、经济社会情况、相关规划和政策等资料；详细调查时要充分掌握当地社会经济、自然环境、土地利用、基础设施和公共服务设施配置、历史文化和特色风貌、产业和人口、建设需求等情况，摸清底数和底图；通过实地踏勘、发放问卷、座谈访谈等形式，充分了解村庄概况、特征问题、发展诉求和村情民意等实际情况。
基于统一共享的国土空间基础信息平台。实用性村庄规划采用国家统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间关联数据,建立全国统一的国土空间基础信息平台，在坐标一致、边界吻合、上下贯通的前提下，整合集成现状类数据，共享发改、环保、住建、交通、水利、农业等部门国土空间相关信息，形成的全域空间数据库，更好的与各类规划匹配。
2.3编制内容——向综合化、弹性化转变
传统村庄规划存在重建设轻保护、多规难以衔接统一的问题。实用性村庄规划内容更加综合化，明确了主要内容需要包括统筹村庄发展目标、统筹耕地和永久基本农田保护、统筹农村住房布局、统筹产业发展空间、统筹基础设施和基本公共服务设施布局、统筹生态保护修复、统筹历史文化传承与保护、统筹村庄安全和防灾减灾、明确规划近期实施项目等“八统筹一安排”。
实用性村庄规划探索规划‘留白’机制，根据产业发展、宅基地、设施配套、生态保护的需求，结合上位规划需要在本区域落实的项目，确定未来用地需求，通过划定“定空间，不定用途”、“定空间、不定时序”和“定指标、不定空间”三类留白（不超过村庄建设用地总面积的5%），实现规划“留白”。村庄规划留白为有效应对乡村未来发展、民生工程、基础设施建设及生态环境保护等不确定性土地需求提供了弹性空间，对全面推进乡村振兴战略和促进乡村宜居宜业具有重要而深远的战略意义。
2.4编制思维——向社会性、个性化转变
传统村庄规划在规划思维上是以技术手段为主导。实用性村庄在规划时，不单单要考虑村庄发展空间布局的合理性与秩序性，还需要考虑村庄规划多元主体的关系与利益诉求，包括政府的村庄发展诉求、村民的建设诉求、产业经营者的用地诉求以及投资者的经济诉求等，这就要求实用性村庄规划在编制时，摒弃以往的技术性规划思维从而向社会性思维转变。
此外，实用性规划要求把握乡村的差异性，突出历史文化、地理区域风貌方面的特征，依据上位规划，结合村庄人口变化、区位条件和发展趋势确定村庄类型，因村制宜，慎砍树、禁挖山、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上开展村庄设计，解决“千村一面”等突出问题，保留乡村原有个性。
2.5编制成果——向实施性、实用性转变
传统村庄规划成果类型单一，多规交叉打架，规划成果实施性较差。相较传统村庄规划，实用性村庄规划更具有实施性和实用性。
分解发展任务，便于实施。实用性村庄规划以“一张蓝图”为指引，紧紧围绕乡村振兴战略要求，在深入调查研究和分析评价基础上，明确近期建设任务，统筹安排各项建设活动，同时，对村庄远景目标进行谋划，分解村庄发展任务，综合考虑村庄各项建设空间布局与时间安排，保证项目能够落地。
规划成果能让村民易懂、干部好用。规划成果更加简明易懂、重点突出、好用实用、便于查阅和监督，内容上包括前图后表（图则+控制表）、规划图则（空间管控+设施落位）、表格（指标控制表+实施项目列表）。
图5 实用型村庄规划需要保证村民易懂、干部好用
2.6编制方法——向刚性与弹性结合的全域管控转变
编制方法上，在过去城镇增量为主的扩张时代，传统村庄规划大多是以扩张为主的增量式规划。通过“宅基地置换”、“撤村并点”等来换取城市建设空间释放的方式，导致了乡村建设空间在绝对量上的大量减少、“绝对压缩”，而大量“空心村”、农业生产用地的荒废等现象更导致乡村地区空间的整体实际使用空间也在“相对收缩”。
实用性村庄规划作为国土空间规划体系中的一类详细规划，强调存量规划，底线控制原则，要求规划设置发展底线，以空间管控为着手点制定发展目标。一是采用“多规合一”的规划编制方法。统一工作底图，坚持底线思维、保护优先的原则，结合上位规划的管控要求，对村域国土空间实施分区分类管控，优先划定生态保护红线、永久基本农田保护线、建设用地开发边界线三条控制线，强化刚性管控，真正地用一本规划和一张蓝图来指导规划建设。二是划定生态空间、农业空间、建设空间，优化国土空间用地布局，明确主导功能与用途分区。在建设空间内实行“详细规划+规划许可”的管控方式，合理引导乡村各项建设活动；在生态空间和农业空间内采用“约束指标+分区准入”的管制方式，统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作，满足“政府管用”的要求。
2.7编制深度——向详细化、明确化转变
从规划深度上来看，实用性村庄规划是城镇开发边界以外的乡村详细规划，是和开发边界内的详细规划深度相当的要求。在《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》一文中提到，要抓住主要问题,聚焦重点,内容深度详略得当,不贪大求全。当前，我国各地都在积极探索如何编制实用性村庄规划，根据各省发布的村庄规划导则，我们可以看到深度上大致有以下特征：
图则管理上更规范、明确。主要是针对新批的宅基地和农村集体经营性建设用地。针对新批宅基地要求要明确用地边界、宅基地面积、建筑基底面积、建筑高度、四邻关系等控制要求。农村集体经营性建设用地明确用地性质、边界、面积、开发强度等指标。
对不能确定的项目，实施“清单”管理。这主要是针对公共管理和公共服务设施类项目。在《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》中提到，探索规划“留白”机制，通过预留用地保障未来发展空间并实现用地效益最大化，各省也开始探索实施。还可以通过“点位”预控的方式，列入政府清单，对暂时无法明确具体地块及规模边界的项目，先表达项目的类别和意向性位置，后续再确定具体边界、规模和相应的规划管控要求。例如《福建省村庄规划编制指南（试行）》中提出，暂时无法明确位置、无需独立用地等情形的公共服务设施可采用点位或虚位控制的方法配置。
对规划成果进行备案管理。目前多省提出将村庄规划成果进行备案管理，规划成果由县级自然资源主管部门逐级汇交至省级自然资源主管部门，叠加到国土空间规划“一张图”上。例如《云南省“多规合一”实用性村庄规划编制指南（试行）》中提到，规划报送审批前要在村内公示并经村民会议或者村民代表会议讨论同意，由县（市）区自然资源部门组织相关部门进行技术审查后，报县（市）区人民政府审批，规划批准后，规划成果在乡镇人民政府、村民委员会等地通过“上墙、上网”等多种方式进行公告。
结语：
实用性村庄规划就是从过去传统规划的关注土地、关注设施，转向关注“人”，以“人”为中心，面向需求，解决村庄发展实际问题。实用性村庄规划更加便于实施，简便灵活，协商合作，比传统村庄规划更加“实用、管用、好用”。
作者 | 廖旎睿 中国农业大学农业规划综合服务平台
