2013(4)总第 1131期 (王 薜技 术 协 作 信 息 浅谈小城镇全域规划的经验借鉴 埘 洪岩 ’ 国 振 ’ 张良 2 ／ 1 ． 黑龙 江省拜泉县 规划办； 2． 黑龙江省 城市 规划勘测 设计研究院 一、城乡一体化(统筹 )规划 l正确认识城乡关系。人类按照生产 和生活需要而形成 的集聚定居地点称为 居民点， 又称聚落。按不同生活方式 、 生产 关系及不同空间形态 ，聚落可分为两大 类， 即城镇和乡村。城与乡具有各自的优 势和特征 ， 城镇的优势在于区位 、 交通、 工 业、 商业、 服务等方面； 乡村的优势在于环 境、 生态 、 农业、 旅游 、 休闲等方面。在区域 发展中应整体协调城乡的相互关系 ， 包括 相互依赖 、 相互竞争 、 相互供需 、 相互分 工、 相互合作 、 相互互惠等。在城乡相互关 系的协调中应积极引导各类要素的流动， 主要包括人流、 物流和信息流。 2我国城乡一体化 (统筹)规划的基本 特征。在长期的研宄过程中， 不同学科的 学者从不同的角度给出了不同的定义。 本 人认为， 城乡一体化是统筹城乡过程 中从 时间段提出的发展概念， 是城乡统筹的最 终状态和最后结果的态势与格局。
即从区 域角度出发 ， 在承认城乡差别和明确城乡 功能互补的基础上 ， 谋求城乡经济 、 社会 和生态全面可持续发展的途径； 是使城乡 要素在城乡间有效聚集 、 有效扩散 ， 达到 城乡高度协作网络化的过程与目标。 城乡 体化规划即是为达到这一状态所组织 的一系列规范和行动。 从部分已经开展了“城乡一体化 (统 筹)规划”实践的案例来看 ， 其一般具有如 下特征 ： 规划内容关注异质地区发展问题 的综合研究 ， 从传统的城乡规划(城市规 划 、 镇规划或者乡村规划)只涉及同质的 地区或是相似地区的问题研究与规划布 局， 转变为将“城一乡”混合地域纳入统一 范畴的异质地区整体综合研究； 规划方式 转换为城乡多元互动， 从以“ 规模预测”为 核心的逻辑体系， 转化为对人口、 土地 、 产 业 、 资源 、 环境等物质要素以及城乡行政 管理差异 、 财政税收差异及政策差异等非 物质方面的城乡关系梳理 ： 从“发展导向” 的规划转变为“协调导向”的规划， 强调对 不同利益部门比如国土 、 环保 、 发改部门 对空间资源和空间发展部署的综合协调； 规划保障转 向强调城乡制度政策的差异 互补 ， 强调了城乡同等的发展权力 ， 比如 有利于 城乡统筹发展 的建设用 地流转 (“挂钩”)制度， 涉及到城乡之间居民自由 迁徙的户籍制度等。
3全域规划借鉴城乡一体化(统筹 )规 一划的基本经验。 ( 1)对异质地区发展问题的 综合研究 ； (2)多元互动分析 ； (3)协作规 划； (4)对公共政策的研究。 二、 非建设用地规划 l非 建设用地的内容 。非建设用地的 概念在国家的法律 、 法规中均未正式出现 过，但对于非建设用地的内容己经涉及 ， 有的内容甚至己被列为强制性内容 ， 只是 没有系统化和规范化。非建设用地实质是 若干用途用地分类的集合 ， 这些分类的共 同特征是在规划期 内不适宜或不允许在 其分区内进行集中的城乡开发建设活动。 在“新版国标”颁布之前， 有关非建设用地 的研究多集中城市规划区内与 “建设用 地 ”对应的非建设内容 ， 有关“非建设用 地”在不同的研究中有不同的体现 ， 比如 ， 有研究认为城 市非建设用地包括 “90 国 标”中 E 类用地 G 类用地 ； 也有研究认为 除此之外还应包括文物古迹用地、 市政公 用设施用地等 ， 但是其研究范围基本都限 于城镇“规划区”。 在“新版国标”中， 首次提 出了“城乡用地分类”体系， 将“全域”用地 置于统一的用地分类标准体系下通盘考 虑 ， 在这一分类体系中， “非建设用地”作 为大类出现 ， 包括水域 、 农林用地以及其 他非建设用地。
2规划的意义。如果说“ 建设用地”概 念反映的是我国 1 990 年代初期以开发建 设活动为中心的规划理念和建设管理思 路， 那么“非建设用地”概念的提出与规划 实践则反映了“图一底”关系转换理念下 ， 当前社会对建设用地无序蔓延的控制 、 环 境与资源保护的重视，以及城乡统筹、 精 明增长等新发展观的确立。也可以说， 它 是在“城市规划” 向“ 城乡规划”演进过程 中 ， 研究视角与对象 、 规划理念与_ 丁作思 路等多方面转变的产物。 3非建设用地规划形态。按规划研究 内容实质和控制手段的差异 ， 可以大致归 结为几类： 其一 ， 可归结为生态体系规划 ， 是对非建设用地进行整体空间结构塑造 的一种规划类型。其二 ， 是边界控制型规 划 ， 通过划定清晰的空间界限， 以明确非 建设用地保护范围 ； 其三 ， 是分类控制型 规划 ， 是基于生态空间分类识别的一种空 间结构型规划 ； 其四， 是空间管制类规划， 是从空间管制的角度明确禁建区、 限建区 和适建区范围， 制定针对城市建设和城市 活动的限制性导则。 碱 市建设 4全域规划借鉴非建设用地规划的基 本经验。 ( 1 )转变“图一底”关系 ， 从“ 引导建 设”为主向兼顾“保护控制”转变； (2)从“结 构规划”走向“空间管制规划”； (3)注重“形 态”到“公共政策”。
以上城乡一体化(城乡统筹 )规划和 非建设用地规划 ， 无论规划研究到规划实 务 ， 虽多是从较大区域尺度 ， 比如县、 市乃 至区域城市的空间范围展开研究与操作 ， 但其基本经验对于微观尺度的小城镇规 划研究视角、 规划理念与工作思路的转变 仍然具有较强的启发与借鉴意义。 三、 新农村总体规划 l村庄体系规划。 现代科学研宄城乡聚 落有两个基本的视角： 一是将聚落看做一 个面 ， 研究个体的发展演变规律 ； 二是将 聚落视为区域中的一个点 ， 研究一定系统 中的群体发展。区别于指导和规范个体村 庄发展 、 人居环境综合治理与建设的村庄 综合规划 ， 村庄体系规划是伴随空间紧凑 化 、 城乡一体化 、 整体规划等理念而提出 的一种聚落体系规划 ， 其实质就是对农村 聚落地域多维空间进行的结构优化与重 组。一般而言， 村庄体系的规划组织主要 围绕确定合理的空间组合 、 职能结构 、 规 模等级及其相互联系展开， 规划不同层级 居民点的选建与调控(保留 、 迁移 、 撒并、 控 制、 集聚等)、 设施配置、 实施保障机制和村 庄管治办法 ，以优化农村聚落体系结构 ， 促进农村空间的集约化发展。
2村庄体系规划的编制层次。从既有 规划编制实践来看， 村庄体系规划一般作 为村镇体系规划或者总体规划的一个部 分， 在县(市)或者小城镇规划层次体现 ， 并 在现阶段多表现为乞级新农村总体规划 ， 规划层次等级的不同决定了规划深度的 不同。研究表明 ， 以单个村庄为单位的村 庄规划 ， 易造成各自为政 、 重复建设的弊 病； 以县(区)为单位展开的自上而下的新 农村总体规划(村庄体系规划 )， 虽然具有 较强的空间统筹性 ，由于规划范围过大 ， 具体指导以村为单位的新农村建设有不 小难度 ， 因此以镇级行政单元为枢纽组织 新农村体系规划具有较强的现实意义。 3全域规划借鉴镇域新农村总体规划 的经验。 (1)聚落发展的区域观； (2)乡村聚 落地域空间结构的紧凑化 ； (3) 农村土地 使用制度创新。 ·79·
