本次疫情中，大数据在境外输入监测分析、防控救治、资源调配、复工复产等各环节发挥了巨大的作用。从未来发展趋势来看，数字时代正加速来临，大数据管理和应用将成为国家治理体系和治理能力现代化建设的基础支撑。如何在后疫情时期抢抓机遇，找准切口，让这种“战时”的经验转为“平时”的常态，更好运用大数据提升城市治理现代化水平？2020年3月31日，总书记在考察调研杭州城市大脑运营指挥中心时的指出，“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。”为此，我们立足现有的网格化治理基础，就“大数据+网格化”助推城市治理现代化开展专题调研，总体认为，要以大数据为支撑，搭建“城市大脑”平台，消除信息孤岛，实现数据共享，同时优化网格单元设置，加快打造大数据应用场景，为推动长沙城市治理精细化、智慧化、高效化提供参考和借鉴。
现状：进行了有益探索
自2010年，长沙作为全国首批社会管理创新综合试点城市开始，我市以网格化服务管理为工作模式，以信息管理平台为技术支撑，进行了系列有益探索，在提升基层治理效能上取得了一定成绩。
一是在网格管理上做出探索。市级层面，市委政法委、城管、公安、人社等部门都按条线分别建立了自己的网格化管理系统。比如城管环保网格化信息平台，将全市城区划分为627个社区网格，将城管、环保事项划分为ABCD四类和56项处置标准，并明确问题上报、流转派遣、处置办结等工作机制。区县层面，天心、开福、雨花、岳麓等区基本形成了“横向到边、纵向到底、全面覆盖”的网格化组织管理体系。比如天心区成立了专门的网格化综合服务中心，科学划分418个网格，梳理了党建、综治、城管、环保等222项入网事项，打造了“网格通”手机APP；开福区组建了“1+5+N+X”网格化社会管理标准化服务团队，升级了“智慧开福综合服务云平台”。
二是在数据归集上实现突破。市里成立数据资源管理局之后，出台《长沙市政务数据资源管理暂行办法》，着力从制度根源上解决“共享难、协同难、安全难、应用难”等问题，归集共享了151类政务关键数据资源，汇聚支撑111个政务服务高频事项，完成383类信息资源目录梳理和24家市直单位共243项数据需求调研。同时，部分区县实现了信息的共享。比如雨花区建设拥有27个信息管理系统的城管智能管理平台，并逐步与公安、交警、城管、环卫、园林、市政、街道等资源共享，实现城市管理的全方位覆盖、立体式监督、数字化管理。
三是在平台搭建上加速推进。与腾讯、华为展开战略合作，共同打造“新型智慧城市示范城市”强大内核——“城市数据大脑”。目前，30家市直单位的62个应用系统已迁移至政务云平台，建成了人口库、法人库两大基础库和电子证照库、政务服务事项库、商事库、涉税库等四大主题库。同时，全新的“互联网+政务服务”一体化平台正式上线运行，建成了一网通办等16个核心业务系统和5个应用支撑系统，归集了90个重点类型230余万电子证照。“我的长沙”城市移动综合服务平台上线168项公共服务和个人服务，注册人数突破164万。
四是在运行服务上取得实效。“互联网+政务服务”依申请六类政务服务事项网办率、一次办率均达到97%以上。“一件事一次办”办理环节由851个减少到251个，减少70.5%；办事材料从1201份减少到721份，减少40%；办理时间由1478.5个工作日减少到684.5个工作日，减少53.7%；跑动次数由268次减少到71次，减少73.5%。天心区2019年通过“网格通”APP收集、上报各类事项共95792条，处置率达到98.51%，其中党建类3848条，城管类57840条，综治类20112条，环保类3341条，应急类1979条，物业等其他类8672条。
问题：面临着全新挑战
随着城市管理的精细化要求越来越高、网格化业务不断增加、基层数据量不断扩大，传统的网格化治理正面临着新的挑战：
一是规划统筹力度不够。新型智慧城市建设尤其需要自上而下、系统规划、统筹推进，整体协同。从我市现状来看，智慧城市缺乏“一盘棋”总体布局，各层次规划的编制、审查、落实等工作机制尚未建立。市级层面没有建立统筹协调、指挥调度、联动处置、评价考核的组织机构；部门层面，城管、卫健、综治等部门各自都有一套独立运行的组织机构和运行机制，基本都是条线推进，逐线下沉到底，存在各自为政划分网格、信息不能互联共享、综合效力难以发挥等问题；区县、部门各自为政，“想到哪里、建到哪里”的现象突出，“孤岛”“烟囱”林立，与习近平总书记提出的“三融五跨”、协同推进的要求相距甚远。
二是数据资源亟需整合。数据资源是城市治理现代化的“血液”。牵头作用发挥有限。市数据资源管理局作为政务数据“总仓库”“总枢纽”，虽然已经在有序推进，但要破除长期形成的数据壁垒并非易事，依然存在“部门本位不愿共享、考虑风险不敢共享、标准各异不能共享”等难题，导致地位尚不突出，作用发挥还不明显。比如在本次疫情防控中，由于数据分割在不同部门，获取不及时、部门间算法有偏差，制约了数据处理时效。数据整合难度较大。一些职能部门开发了业务系统，个别地方还开通了业务APP，但部门间存在信息壁垒和信息孤岛，主要表现在数据采集阶段的重复采集和录入，不仅增加了市民数据采集登记的负担和部门维护更新的成本，而且与当前信息共享、大数据应用的要求不相适应。调研中，很多市民抱怨，不是怕采集数据有多复杂，而是怕重复采集，多头采集。数据应用程度不高。由于数据资源没有实现全面整合共享，加上大数据支撑技术落后，缺乏对综合数据的挖掘和分析，难以在新型社会治理中发挥成效。比如目前仍以网格员主动采集上报为主，居民主动申报、智能自动化采集不够。
三是网格系统有待规范。目前我市网格化管理还停留在部门的单项业务应用阶段，因多个条线部署、多个标准划分，基层信息不能顺畅流转和处理，“网格化+信息化”的信息系统尚未建设。设置标准不一。网格设置缺乏统一规范，相关部门仅需考虑本部门工作便利自行划分网格，各自安排任务。比如全市目前共有基层综治工作网格2056个，城管维护作业网格2515个，还有公共服务、市政、食安、消防、人口等各项工作都要求进网格，造成网格交叉叠加、网格力量各管一线的问题。力量需要整合。目前，城市基层治理的各类力量较为分散，以传统条线管理为主，缺少联动和协作。据统计，全市城市社区共有城管协管员、治安巡防员、流动人口管理员近万人，各自对上负责、忙闲不均，造成人力浪费。调研中，市民普遍反映，一个网格中出现问题后，难以找到直接的网格责任人。工作效率不高。各部门延伸到社区的信息系统仍然独立运作，没有实现整合利用。同时，由于大多数街道（社区）倾向于采取传统的人力治理模式，对大数据技术的运用不够，造成网格工作效率低下。一旦出现疫情这样的战时状态，仍然只能依赖传统方式打人海战术，科学化、精细化、智能化水平较低。
具体对策建议
加强顶层设计，实现推进“一盘棋”
必须从战略谋划的高度，进一步强化顶层设计，统筹各方力量有序推进。
一是健全管理体系。积极构建“横向到边，纵向到底”的管理体系，形成上下联动、齐抓共管的网格化治理新格局。横向上，以数据资源局为主体，进一步整合职能部门数据资源，对全市各条各块的数据进行统一归口管理，按照“无条件归集，有条件使用”的原则，实现信息互通、资源共享、秩序共建。纵向上，建立市、区县（市）、街道（乡镇）、社区（村）四级网格化管理体系，一级对一级负责、层层抓落实。其中，市级层面以市数据资源管理局大数据中心为基础，实行“两块牌子、一套人马”，为全市数据资源整合提供技术支撑。区县（市）层面新建或以现有的网格化服务管理中心为基础进行调度。
二是完善制度建设。出台“网格化+大数据”的三年行动方案，明确用三年的时间搭建起全市“城市大脑”通用平台。及时制定全市创新“网格化+大数据”社会治理机制实施意见，修订完善全市“网格化+大数据”标准体系，建立健全数据安全保密管理制度，完善专职网格员选拔聘用、教育培训、薪酬待遇、管理使用和激励约束等制度机制，进一步推动规范化建设。强化考核问效，将“网格化+大数据”社会治理工作纳入绩效考核，突出考核各类治理问题是否及时解决、是否有效解决、群众是否满意。
三是搭建管理平台。坚持统一基础服务支撑、统一基础数据、统一网格化管理服务应用、统一调度指挥应用和统一掌上移动应用的原则，搭建全市一体化的网格化管理平台。依托数据大脑打破“信息孤岛”和“信息壁垒”，对数据进行梳理、比对、更新，主动、动态掌握社会治理所需的数据资源。利用“大数据+网格化”助推社会治理体系和治理能力现代化，为跨部门、跨层级业务处置、领导决策分析、应急事件响应等提供有力支撑，实现社区家园全网覆盖，将政府服务能力、指挥调度能力延伸到每个社区，营造共建共治共享的社会治理新格局。
织密织牢网格，实现管理“全覆盖”
实现“网格化+大数据”治理，严密科学的网格体系是前提。关键是做好“三定”。
一是科学“定格”，解决网格怎么划。统一标准。借鉴《城乡社区网格化服务管理规范》（GB/T34300-2017），各区县（市）结合现有网格划分基础，按照“规模适度、任务相当、方便管理、界定清晰、职责明确”要求，因地制宜，对辖区范围内网格进行科学优化设置。划分之后，相关数据由市委政法委汇总，并对全市每个网格设定唯一的编码，作为图层叠加的基础层，以实现网格地理信息数字化。统一类别。划分基础网格和专属网格两大类。基础网格以社区(村)范围内住宅区、自然村等为基础划分；专属网格以政府机关、学校、医院、商圈等特定单位为基础划定。网格划分要体现完整性、统一性，既不留空白区域，又不交叉重叠，确保网格边界明确、相互衔接、全域覆盖。
二是合理“定责”，解决具体做什么。以基层社会治理“一张网”为基础，全面整合各职能部门目前下放在社区的“专干”，打造全科网格员队伍。即网格员应充当好信息员、调解员、巡防员、治安联络员、民情服务员等一系列角色，具体负责基础信息补充采集、社情民意收集、矛盾纠纷化解、安全隐患排查、服务联系群众等具体工作。通过出台规范性文件，为网格员开展工作提供政府依据，保障网格员的责权合法合规。切实做到信息采集到位、民情收集到位、意见梳理到位、案情分析到位、问题处理到位，实现“一网运行，全域覆盖”“多元合一、一员多用”，切实解决数据多头采集、重复采集的弊端。
三是优化“定员”，解决人员怎么配。构建“1+3+X”管理模式。“1”代表单元网格，“3”代表网格基本力量，即监督员、管理员和协管员，分别承担监督、指挥、执行职责，为硬性配备。“X”即社区（村）第三方力量，包括城乡社区退休的老党员老干部、热心社区事务的居民党员、楼栋长、物业人员、业委会成员或其他志愿者，为动态配备。同时，要优化现有的“在职党员进社区”活动平台，真正把在职党员的力量作为网格化管理的有益补充；要充分发挥村（居）委会、人民调解委员会等依法依规成立的基层群众组织在网格化服务管理工作中的作用。
有效整合数据，实现共享“无障碍”
打造智慧社区，关键是要实现对数据采集、整合、分析、应用的全生命周期管理。
一是加快数据采集入库。一方面，通过网格人员日常巡查走访收集情况、移动终端“随手拍”、拨打12345市民热线、应急指挥调度热线等方式反馈信息事件。同时，可借助腾讯的个人数据优势，通过宣传发动、积分兑奖等方式充分调动网格内居民参与网格化管理的积极性，将网格化管理工作触达到网格辖区内的每一个居民和每一个角落，确保及时更新的、鲜活的动态数据全部入库，为下一步的决策分析打下坚实的数据基础。另一方面，推动立体化采集体系建设，借助物联网“自动”信息采集技术，比如GIS地图、网格基础数据、公安二维码、监控、物流快递信息、智能小区门禁、门控系统等，运用“人力+科技”等技术力量手段弥补巡查死角，不断优化升级人工信息采集效率，实现城市动态智能化监管。
二是推进数据整合共享。坚持“无条件整合、有条件使用”的原则。数据整合上，打破部门之间的数据壁垒，将原本分散存储在不同部门、行业的公共数据按照统一的技术标准、数据标准、接口标准整合汇聚到市数据资源管理局大数据中心，实现业务网格与基础网格无缝对接。一方面可以通过对不同部门业务进行数据的有机整合，弥补统计数据信息维度不足的缺陷；另一方面也与统计数据进行相互验证，保证数据的精度与质量。数据共享上，强化部门统筹协调，打通各个职能部门数据交换共享的渠道，使横向的各个职能部门和纵向的四级网格，都能共享这一平台、共用这一系统。比如将部门数据资源全部整合到“我的长沙”APP中，就能够真正实现“一窗受理、一网通办、一次办好”。
三是确保数据安全使用。坚持安全底线，加强对数据归集共享和使用的管理。印发《长沙市政务数据安全管理工作意见（暂行）》，明晰政务数据安全各方职责，建立政务数据安全监督检查、通报和事件责任追究制度。对共享数据的使用情况实行24小时监控，调阅数据以“水印”方式全程留痕，确保信息安全。
做好融合文章，实现服务“零距离”
通过汇聚多来源、多维度数据，将大数据思维用于城市治理、民生保障、综治维稳等基层社会治理工作中，让曾经“沉睡的数字”发挥出更加精准的社会治理效益。
一是形成闭环处置体系。按照“发现上报、受理派遣、处置反馈、任务核查、事件归档、考核评价”六步闭环工作流程，按照网格员-街道（乡镇）网格中心-区县（市）网格指挥中心-市网格智慧中心-网格员的程序，提高事件处置效率。网格员从平台中心获取反馈情况，及时回访或实地复查，掌握问题隐患化解情况，并补充完善平台系统的数据信息。通过六闭环工作流程，实现横向部门与纵向网格的协同配合、高效运作。
二是推进数据分析运用。主要运用在四个方面：数据分发。根据各业务规则，对基础数据进行清洗、建模、分析、分发，在人口、经济、气象、交通、城市治理等方面开展多维度分析，编制一批大数据分析报告，实现对各业务应用系统的集中支撑，更加准确、便捷的获取业务数据。统计分析。可以自由设定查询、处理条件，及时、方便统计、汇总出各业务部门所需要的城市信息。对比预警。自动对各领域业务数据进行综合比对、分析，在大数据中及时发现异常、触发预警。如同一时间段，多个社区医院发生多起小孩感染某种流感病毒，平台通过数据分析，发出预警信号。资产溢价。充分发挥数据资产的价值，对符合条件的城市数据支持市场化开发、应用，促进区域信息消费，激发“信息化”资源的创新活力。
三是打造更多应用场景。围绕便捷、高效、安全的社区全生活链服务需求，推进数字未来社区建设，构建丰富多彩的为民服务社区应用场景。比如，以未来邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、能源、物业和治理为重点，综合运用数字化技术，打造数据驱动的社区服务和管理体系，加快推进智慧社区建设。
