政务数据开放共享是加快建设数字政府、提升数字治理能力的关键举措，对引领驱动数字经济发展、加快转变政府职能、推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。近年来，经过各方面共同努力，我国政务数据基础设施基本建成、要素壁垒逐步打通、共享开放程度不断加深、政务服务和监管效能大幅提升，政务数据在调节经济运行、提升政务服务、优化营商环境、支撑疫情防控等方面发挥了重要作用。但同时，政务数据体系仍存在一些突出问题，如标准规范不统一、体制机制不健全、安全保障不完善等，制约了政务数据开放共享和开发利用。建议瞄准“不敢、不愿、不能”的难点痛点问题，加快推进政务数据有序共享，实现统筹管理一体化、数据目录一体化、标准规范一体化、交换共享一体化、安全保障一体化。

我国政务数据开放共享的总体进展和典型经验

（一）总体进展

党的十八大以来，党中央、国务院围绕实施大数据战略、加强数字政府建设等作出了一系列重大部署，强化顶层设计，统筹推进政务数据开放共享。自2016年以来，先后出台《政务信息资源共享管理暂行办法》《政务信息系统整合共享实施方案》《关于建立健全政务数据共享协调机制加快推进数据有序共享的意见》等政策文件。在国家层面，2017年启动建设全国一体化政务服务平台和国家数据共享交换平台，涵盖了国务院部门、31个省（自治区、直辖市）。开展了中央和各地区各部门政务数据目录编制、基础数据库建设、重点领域共享责任清单编制、“放管服”百项堵点疏解等工作。

（二）典型经验

各地区各部门积极推进数据共享和开发利用，政务信息系统建设和应用成效显著。首批营商环境创新试点城市率先示范，扩大部门和地方间数据共享范围，推动更多数据资源实现安全高效优质地互通共享，涌现出上海市“一网统管”、杭州市“亲清在线”等创新实践。

上海市“一网统管”指依托大数据资源平台，整合部门业务系统，实现数据规范采集、标准统一、实时更新、互联互通，通过一个端口全景呈现城市治理的各类信息，实现一个平台上对各类事项进行协同化、集成化的高效闭环处置。2020年10月成立全国首家“一网统管”市域物联网中心，搭建了城市级物联网安全开放平台。

杭州市“亲清在线”平台诞生于2020年，为统筹推进疫情防控和经济发展，推动惠企政策高效兑现。“亲清在线”围绕企业全生命周期，按照全程在线、流程再造、数据协同的理念，为企业提供全生态、全链条的线上政务服务，实现政策兑付“一键到账”、许可事项“一键审批”、企业诉求“一键直达”、政企交流“一窗对话”、绩效评价“多维量化”。横向集成方面，“亲清在线”打破部门职能边框，通过“城市大脑”连接各部门业务系统，以企业视角重塑业务流程，将政策的各项前置条件全部转化为数字化规则，并将审批规则标准化，实现系统自动判别、智慧审批。纵向贯通方面，数据共享以统一社会信用代码为标识，联结50多个中央、省、市职能部门，协同372个数据接口，实现市、区县、镇街三级共用。在政策兑付和行政审批中，以信用承诺构建政企“互信”关系，打通杭州公共信用信息平台，对无不良信用记录的企业给予充分信任，当缺少数据条件时以企业承诺代替证明材料。为实现企业承诺的可追溯，建立起以信用为核心的事中风控体系、事后监管机制、联合奖惩机制的企业信用管理闭环。应用具备数据认证、电子存证功能的区块链技术，强化“一数一源”的质量追溯机制，确保核心数据可溯、可证、无法篡改，隐私数据安全存储使用，实现安全可信的数字政务服务保障体系。

存在的主要问题

政务数据共享开放工作成效显著，为加强数字政府建设打下了坚实基础，但仍存在“不敢、不愿、不能”的突出问题，数据壁垒依然存在。

（一）政务数据标准规范体系不健全，不敢开放共享

目前，没有相关法律法规明确政府部门数据采集、录入、共享的权责，也没有出台分级分类管理的标准规范。政务数据目录不完整、底数不清、来源不一。由于缺乏统一有效的标准化支撑，各地区各部门采集数据所依据的技术标准和管理规范不尽相同，往往选择“各自为政”，不敢开放共享。

（二）政务数据统筹管理机制待完善，不愿开放共享

目前，我国并未在政府内部、政府与其他社会主体之间形成均衡发展、多元参与的数据管理体系，未建立有效的政务数据统筹管理机制，导致各方参与数据开放共享的意愿较弱。

（三）政务数据安全保障能力待提升，不能开放共享

随着政府数据与社会数据的深度融合，亟须健全数据全生命周期的安全管理机制，完善与政务数据安全配套的制度。

政策建议

建议聚焦数据共享“不敢、不愿、不能”的难点痛点问题，从共性基础性问题入手，夯实法律法规、统筹协调、分级分类、共享交换、数据管理、标准规范的制度基础，健全政务数据共享协调机制，促进政务数据规范有序、高效公平的开放共享和有效利用，增强数字政府效能。

（一）加快数据立法，完善制度规范

探索在数据领域统筹开展国家立法，加强政务数据领域前沿法律问题研究。建立政务数据产权保护和利用新机制，营造政务数据资源开发利用法治环境。构建政务大数据管理制度体系和标准规范体系，编制全面兼容的数据相关基础性标准规范。开展数据权属应用试点示范，探索建立数据权属界定和保护利用制度，完善数据资源全生命周期管理的规范性文件。

（二）建立“四定”制度，健全协调机制

明确政府部门数据归集的职能，形成“定职责、定机构、定人员、定职能数据清单”的“四定”制度，要求政府部门数据采集工作遵从职责、事项、数据清单三者相对应的原则，编制政府部门职能数据清单，实现政务数据应采尽采、应汇尽汇。

健全政务数据共享协调机制，加强政务数据供需对接。建立政务数据资源开发利用组织架构，开展首席数据官（CDO）试点，选择条件成熟的地区设立首席数据官，明确CDO的责任机制和激励机制，提升CDO的统筹协调和数据治理能力。完善管理规范，将系统更新和数据治理等费用纳入财政预算支持，探索将数据资源作为重要的信息化资产纳入政府资产。

（三）编制数据目录，分类分级管理

编制政务数据目录系统，全面摸清政务数据资源底数，由各地区各部门政务数据主管部门根据政务数据目录清单对本地区本部门政务数据开展分类定级，梳理数据源，明确数据更新周期，确定共享属性和共享条件、开放属性和开放条件，梳理汇总形成政务数据全量目录。依据政务数据目录清单，按照统一标准规范对各地区各部门的数据资源进行归集和汇聚。同时进一步打通各级平台的连接，持续保障数据资源一体化。

（四）提升数据质量，加强安全保障

按照“谁管理谁负责、谁提供谁负责、谁使用谁负责”的数据治理原则，建立健全数据质量管理机制，提高数据的准确性、完整性和一致性，确保数据真实可用、高效共享。

围绕数据全生命周期，明确数据安全主体责任，建立健全数据安全管理规范。加强数据安全常态化检测，提升平台技术防护能力，建立健全面向数据的信息安全技术保障体系。加大对个人隐私、商业秘密等重要数据保护力度，严格管控数据访问行为。更新老旧的信息化基础设施，基于重要数据建立数据“可用不可见”的安全可信计算环境，确保数据安全。完善数据安全运营监管保障机制，构建统一高效、协同联动的数据安全运行管理体系，形成数据安全管理闭环，筑牢数据安全防线。

（五）夯实共享机制，深化应用场景

依托全国一体化政务服务平台的数据共享枢纽，构建覆盖国家、省、市各层级的全国一体化政务数据共享交换体系，建立权责清晰、高质高效的政务数据共享协调机制。加强重点共性应用集约建设，以应用为牵引，协同推进公共服务机构、相关企业和第三方平台等数据共享，探索社会数据“统采共用”，形成横纵结合、供需互动的数据协同共享机制。进一步强化政务大数据平台的技术能力，为多元、海量的数据融合和创新应用提供基础支撑。发挥营商环境创新试点城市的示范带动作用，在数据共享和电子证照应用支撑领域先行先试，推动相关改革举措在全国复制推广。

（六）推进数据开放，探索授权运营

主动收集社会、企业的政务数据开放需求，以需求为导向制定政务数据开放清单，及时处理社会公众提出的数据开放申请和异议处理申请，不断提高政务数据开放水平。同时，根据政务数据开放安全管理的工作要求，进一步加强开放安全审查，建立开放数据全流程监管体系，对政务数据开放工作中可能出现的各类安全风险，加强研究防控和事中事后监管。鼓励各地区选择安全可控的机构依法依规开展政务数据授权运营，发挥社会力量对政务数据资源开发利用，培育数据要素市场，构建共建、共治、共享的数据治理新格局。

（七）推进数据要素与其他创新要素深度融合

数据要素的完善对于产业链升级具有重要意义，探索建立以数据链有效联动产业链、创新链、资金链和人才链的“五链协同”制度框架。一是聚焦产业链，以数据链联接创新链。二是围绕产业链，以数据链激活资金链。三是依托产业链，以数据链培育人才链。发挥大数据人才精准画像和供需匹配优势，为各层次人才提供“代理式、一站式、全天候”服务，促进数据链、人才链、产业链的同频共振。

（作者单位：国务院发展研究中心企业研究所）