2023年6月14日，清华同衡第九届学术周“生态·城乡”专场上，清华同衡技术治理中心国际所副所长闫璟作了题为《面向全过程实施性的乡镇域国土空间规划技术要点探索》的实践报告。

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闫 璟：

清华同衡规划设计研究院 治理中心国际所 副所长

观点概览：

报告首先阐述了对乡镇域国土空间规划整体逻辑的思考，在此基础上，结合北京市多个乡镇国土空间规划编制的实践经验，总结了乡镇规划技术层面不同的重难点；针对不同发展特征及技术重点总结，分享了在全过程技术工作模式、强化“规划一张蓝图”的实施应用两个重点技术方面进行探索的经验。

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一、乡镇域国土空间规划逻辑思考

1. 规划传导逻辑的关键环节：承上启下、落地实施

从规划传导逻辑来看，乡镇域国土空间规划是国土空间规划体系中“承上启下”的重要层级之一，既承担传导落实市、县（区）国土空间规划的任务，也要指导城镇开发边界内详细规划与城镇开发边界外村庄规划的实施。在国土空间规划体系里，是“兜底落实”的总体规划，对国土空间规划体系的具体落实起到至关重要作用，是协调自上而下治理目标与自下而上发展诉求的关键层级。

2. 城乡统筹逻辑的“操作面”：均衡服务、协调共生

乡镇域国土空间规划是统筹城镇空间与农村空间最关键环节，是破除城乡二元结构促进城乡融合的具体操作实施规划环节。构建一体化的城乡公共服务体系，在乡镇域层面引导公服设施均衡布局发展，是这一环节的重要抓手。乡镇地区公共服务配置需要考虑精准投放、高效配置，基于“区域——镇——村”分级配置文化体育、教育医疗等基本保障类设施；另一方面结合实际需求，按乡镇主导功能进行特色化的补充。如在现代农业为主导的乡镇，补充配置农业科技服务站、农业服务中心、农产品冷链物流基地等，更好的支撑匹配农业产业化的需求，在休闲旅游为主导功能的乡镇，补充配置博物馆、民俗馆、星级宾馆、旅游集散中心、小镇客厅等旅游服务设施，支撑旅游功能的提升。此外，也需要以人为本、差异化配置，如根据乡镇所处平原、浅山或山区的不同地形条件，对镇村生活圈的服务半径进行优化调整。

3. 发展管控逻辑的转变：从侧重建设到全域全要素管控

从传统城市总体规划侧重建设空间向全域全要素管控逻辑转变是本轮国土空间规划体系“多规合一”的重点体现。乡镇域是山水林田湖草全要素治理的基本管控单元，在乡镇域国土空间规划层面，聚焦非建设空间、平衡开发与保护的关系，是发展管控内在逻辑要求。在推进乡镇集中建设区高效集约建设、打造美丽整洁村庄之外，需要重点开展山区涵养、水系治理、林地成网、耕地保护和草场修复等规划管控内容，推动形成建设空间与非建设空间相互协调、全域全要素资源统筹的乡镇域整体格局。

从与乡镇事权相匹配的视角考虑，未来也需逐步定向下放国土空间资源的管理权限，明晰乡镇政府在自然资源管理、监督和巡查方面的作用，构建与乡镇事权匹配的自然资源规划、实施、管理的整体框架，才能更有效实现对乡镇自然资源的全域全要素管控。

4. 空间网络逻辑的重构：功能协同，要素互动

乡镇域国土空间规划是激活乡村多元价值、推进城乡均衡的最重要的总体规划。本轮乡镇域国土空间规划与以往的乡镇总体规划不同，需要改变传统的区（县）-镇-村单向传导逻辑，突出乡镇的特色功能引领，探索组织相邻重点功能单元（新城组团、乡镇、村）形成高效协同的功能聚集群，使其成为功能协同的经济发展单元，构建城乡互补的产业网络和高效互连的居民点网络，从而促进城乡要素双向流动。

例如在北京平谷区马坊镇国土空间规划实践中，以物流产业高地作为新市镇特色，联动发展周边东高村镇、马昌营镇、夏各庄镇，形成物流产业联动发展集群，同时统筹各镇区周边村庄，形成与特色产业互补联动的配套服务体系及居民点。在功能集群基础上，促进了产业、生态、服务等不同功能要素的双向流动。

5. 产业融合逻辑“多元变现”：镇村产业互促融合，激活全域价值

乡镇域国土空间规划是城乡产业融合从目标方向到项目落地、价值实现的落实环节。与其他层级国土空间规划相比，更加关注城乡联动视角下产业业态和主导产业功能的明确落实，重点协调产业用地布局和指标，统筹安排产业配套服务、实施路径与机制。

乡镇域国土空间规划是将产业宏观发展目标、产业体系与结构性产业布局具体落实的规划层级，承担从“方向”到“布局”的“落实变现”角色。一方面通过依托本地资源、带动本地就业、联动城乡产业的原则，谋划确定具体产业类型与项目。此外承担统筹协调用地与指标，包括协调产业项目落地、统筹产业用地指标和精细化解决用地矛盾冲突。还包括保障配套服务与机制，安排产业的相关配套服务、明确产业落地的具体实施路径等。通过这些具体产业实施路径规划，实现产业融合、激活全域价值。

6. 地域分工逻辑的重要载体：因地制宜、各有侧重

各地区乡镇由于区位、规模、经济发展水平和城镇化阶段等差异，国土空间规划编制的重点和深度不同。如北京、上海等超特大城市，城乡融合的程度更高，规划管控内容更深入、指向更落地，更重视生态区管控和建设用地减量。其中，北京的乡镇分类侧重区位导向，结合乡镇与城市建成区和生态空间的关系，将全市乡镇划分为疏解提升型、平原完善型、浅山整治型和山区涵养型四类，聚焦于生态区控制和集中建设区管控。上海以“新市镇规划+单元规划”的形式，侧重全域精细化管控，强调加强城乡要素统筹。而河北省城镇化发展阶段相对滞后，以产业职能为主要规划指引方向，将全省乡镇划分为城郊服务型、工贸带动型、特色保护型、资源生态型和现代农业型，更侧重底线管控基础上的经济产业发展引导。

二、规划的技术难点及重点各不同

基于这一轮乡镇域国土空间规划“多规合一、有效衔接”的规划体系逻辑，以及“上下贯通、落地实施”的实施逻辑，根据各乡镇实际情况和发展诉求不同，各乡镇在生态保育、产业发展、城乡统筹、城镇建设等等方面形成各具特色的规划重难点，这对乡镇规划的精细化编制提出了更高要求。在北京乡镇国土空间规划编制导则中，依据区位条件、空间特征划定四类乡镇，制定了发展指引、成果表达等差异化引导要求，形成了市级层面的差异化规划重点。如按照与二绿、新城范围的区位关系，平原型乡镇细化分为疏解提升、平原完善型两类，这两类乡镇在“生态优先”方面的侧重点也有所不同，其中疏解提升型乡镇侧重生态廊道等系统构建，而平原完善型乡镇则侧重镇域体系内生态与城乡的和谐发展。通过实际项目经验积累，我们发现北京各平原乡镇除市级引导要素影响外，还存在生态修复、产业发展、城乡建设等方面的差异化的发展重点及诉求，对规划精细化编制提出更明确要求。例如我们在编制北京市马坊、长阳、漷县镇国土空间规划，他们都属于平原型乡镇，但发展重点却有所差异。

1. 主导产业引领规划编制及镇域发展——马坊镇

例如以主导产业引领规划编制的平谷区马坊镇，物流产业是马坊镇发展的核心动力，产业发展动力的急迫需求，使马坊镇成为北京市第一个获批的新市镇。综合技审重点及发展诉求，马坊镇规划编制的重点难点聚焦于如何凸显主导产业特色、保障产业空间建设需求，并兼顾生态涵养及城乡功能保障。

2. 城镇综合性建设需求推动镇域总体规划发展——长阳镇

长阳镇是房山区距离北京中心城区最近的乡镇，一方面需要协调行滞洪区、二道绿隔等限制要素与城乡建设的矛盾；另一方面，需要落实融入房山区1+3+N等区域发展格局之中；此外，还需要统筹镇域目前城乡二元割裂的结构等核心问题，问题复杂交织且多元，所以长阳镇的技术重难点聚焦于“生态保障+产业发展+城乡发展”的综合性需求。

3. 产业驱动与镇村统筹并重——漷县镇

漷县镇是位于副中心外围第二圈层的乡镇，生态空间占比大，城镇化进展相对缓慢，而区域性资源的集聚和良好的生态资源为漷县镇发展大健康产业带来机遇。漷县镇技术重难点聚焦于强化外植产业的发展和城镇化的推进。针对如何做强外部植入的健康产业功能，从而实现镇域原有制造产业转型提质，规划提出积极承接区域优势健康资源做强底板，“乡镇+开发区+企业” 共同推进实现“腾龙换鸟”为大健康产业提供空间，同时积极发展草药种植、健康食品等健全产业链条的一揽子规划策略。

三、技术工作的全过程模式探索

应对乡镇国土空间规划面向实施的需求，规划编制者需要跳出单一角色，从顶层统筹到实施落地，全过程、多视角参与乡镇规划。我们在北京的乡镇国土空间规划中，主动进行了技术工作的全过程模式探索，全程参与了编制、审批、实施和管理各环节。

1. 编制环节开展了多层级规划的编制

全面参与了分区规划、乡镇域国土空间总体规划、控制性详细规划、村庄片区规划、规划综合实施方案等多类型规划的编制。以平谷区为例，参与了平谷分区规划，包括同步编制4个专题研究及1个片区控规，并对接专项规划二十余项，将相关成果纳入分区规划。同步深度参与马坊镇一系列规划工作，包括镇级国土空间规划，以及马坊镇11项实施方案编制，并将相关成果纳入马坊镇国土空间规划，真正构建了“全过程、陪伴式”规划服务。

2. 审批环节协助北京市规自委制定审查要求

作为最先接受技术审查的乡镇，我们编制团队还参与规自委审查要点、实施管理办法等规则完善，结合多个在编、已批规划的实践，对审查要点提出针对乡镇特征制定差异化审查要点的意见。

3. 在实施环节配合主管部门监督规划“合规”实施

我们以责任规划师身份，研究具体项目规划、建设实施方案是否符合规划要求。推动乡镇域规划“上传下达”的“中腰”功能实现，有序衔接各级、各类规划。

4. 参与配合北京市规自委草拟实施管理办法部分内容

结合北京市国土空间规划体系构建，提出建议补充深化部分条款，包括增加弹性引导内容实施管理、加强规划修改及深化维护的工作体系构建等。

四、强化“规划一张蓝图”的实施应用

乡镇国土空间规划的“兜底性” 特征，决定了乡镇规划中需要针对具体问题，综合运用“协助推进用地批复、统筹在施项目、指导项目选址”等多种方式，解决乡镇核心诉求，促进规划实施。

我们在马坊镇国土空间规划编制中，解决的核心诉求之一是顺利推进市级重大项目京平物流枢纽的实施建设。因此，我们通过“总规-控规-规划综合实施方案-建筑初设方案”一系列自上而下的规划体系逐层落实重大项目。同时，在规划编制过程中同步统筹建筑、产业方案，并配合校核各管控要素，构建了协同工作的平台。目前马坊镇一系列规划陆续获批，京平物流枢纽多处用地已完成入市交易、开展建设，取得了良好的实施成效。

协调生态保障与城乡建设矛盾是市级要求的核心任务。长阳镇国土空间规划中，坚持减量提质与生态治理并举，在乡镇层面创建全流程的生态要素治理工作实施路径，重点内容包括编制生态要素规划引导与管控专题，根据乡镇实际需求开展拆违腾退土地利用研究，校核公共公益项目。同时，协助政府开展空间治理任务，包括协助规自分局和查违办筛选违建图斑，明确拆违时序和计划安排；深化拆后利用方式，搭建部门协作平台，落实居民诉求；与实施主体确认复耕复绿图斑符合规划要求；协助园林局上报绿化图斑，申请市级政策和资金支持等等。切实指导了长阳镇拆违腾退土地利用实施工作，目前多处非建设空间已实现复耕复绿。

在通州区漷县镇通过梳理产业、公服、人居保障类项目，向上推动区级重大项目谋划，推进副中心高质量发展；向下通过制定三年行动计划，并协助开展项目选址、实施方案编制和审查、方案设计等，从顶层规划全面支持全区“上下联动、部门横向协同”的合力作业模式，加速推进项目落地。目前，已助力漷县镇实现多个项目稳定选址和落位建设，实施成效良好。

五、总结

乡镇域国土空间规划是直面土地空间矛盾、保护与发展矛盾、城乡空间衔接协调等诸多现实问题和冲突最突出的规划层级，也是实现城乡融合最基础和关键环节。明确国土空间规划传导实施、地域分工，城乡统筹平衡发展等逻辑，在此之下形成系统性、特色化的乡镇国土空间规划内容，才能真正实现城乡和谐共振。乡镇量大面广且千差万别，同时具有面向实施的需求，如何编制有效、管用的乡镇国土空间规划，是国土空间规划改革走向深入的关键。我们通过对北京乡镇域国土空间规划实践经验总结，通过全过程编制与管理路径构建，识别“规划重点—落实底线管控—保障实施路径”各环节的技术要点，使乡镇域国土空间规划成为兼顾统筹城—镇（乡）—村全域各类要素的关键承载面，真正实现高质量发展“一张蓝图”规划。

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