中国长三角：长三角生态绿色一体化发展示范区——建设世界级滨水人居文明典范
案例背景
中国长江三角洲地区（简称“长三角”）范围涵盖上海、江苏、浙江、安徽全域三省一市，是中国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一。长三角以占中国 1/26 的地域面积、1/6 的常住人口，创造了中国近 1/4 的经济总量，被列世界经济版图中公认的六大城市群之一。在区域经济繁荣增长的同时，长三角也面临诸多问题挑战。
一方面，如何在经济高速发展的同时保护好生态环境。长三角处于长江的下游区域，受到上游水流污染的同时，更因为地区内的工业经济发展而环境问题突出。另一方面，快速的经济一体化过程中，区域产业经济不断外延扩展，地区内部发展的不平衡问题也显露出来，区域生产力布局重复存在盲目性，产业结构趋同化现象依然比较突出。地区发展主体存在一定程度的地方保护，各自为战，尚未充分发挥整体联动效应。
如何突破行政区划限制，加快完善区域合作机制，并促进区域发展的生态化转型？作为中国重要的发展动力极，长三角地区的发展受到国家层面的直接关注。2018 年，中国国家主席习近平在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。事实上，随着区域经济生态相互关联的日益加深，加强地方合作实现一体化发展已经成为区域经济转型升级的迫切内在需求。这意味着，长三角一体化战略将由中央和地方共同推动。
面向更深层次的发展需求和国家战略落实，中央和各地区主体如何协同推进更高质量的长三角一体化发展？考虑到长三角地域面积辽阔且经济社会发展差异性大，建设长三角绿色生态一体化发展示范区（简称“示范区”）方案被提出，作为长三角一体化发展战略实施的突破口。方案希望通过划定示范区，在集中空间区域内谋划创新发展体系和建设项目，对跨行政区划的一体化综合治理模式先行先试，并探索将区域生态优势转化为社会经济发展优势的途径。试点成功后，示范区发展经验将在更大范围内推广，引领区域高质量发展。
实践过程
2019 年 10 月，国务院批复同意《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（简称“方案”），标志着示范区的创建工作正式启动。方案支持沪苏浙两省一市联合成立一体化示范区理事会，作为一体化示范区建设重要事项的决策平台，研究确定一体化示范区发展规划、改革事项、支持政策，协调推进重大项目。同时，方案支持两省一市设立一体化示范区执行委员会，作为一体化示范区开发建设管理机构，负责一体化示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策的具体实施。
1跨行政区域选址规划
作为中国区域一体化发展战略重要载体，示范区在选址建设、整体定位和空间布局上进行高标准系统设计，为区域协同高质量发展的治理奠定基础。示范区选址处于长三角两省一市的交汇区域，横跨沪苏浙，包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县全域。该地区生态环境和历史文化资源优势明显，具有长三角发展的独特基因，地区内湖荡水网密布纵横，江南文化底蕴深厚。在发展定位方面，示范区以打造“一体化制度创新试验田”“生态优势转化新标杆”“绿色创新发展新高地”“人与自然和谐宜居的新典范”为战略定位，以“世界级滨水人居文明典范”为总体发展愿景，以共建共享、共担共赢为治理方式，以生态优先、绿色发展为发展理念。
基于“生态绿色”的整体发展理念，示范区于2020 年出台《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2019— 2035 年）》（简称“《规划》”）。该规划由示范区执行委员会牵头沪苏浙两省一市共同编制保障各地方主体积极参与示范区建设，这也是中国首个由省级行政主体共同编制的跨省域国土空间规划。
在具体规划研究时，规划也从区域生态协同角度出发，考虑示范区内的淀山湖环境的整体性，在示范区规划范围外特别设置了协调区，对淀山湖周边地区进行统一规划研究。规划中，示范区统筹安排全域“山水林田湖草”全要素保护，开展全域环境治理和生态修复，构建示范区整体生态安全格局（图 6.4）。示范区空间组织布局上也追求绿色转型发展，不搞集中连片式开发，构建多中心、组团式、网络化、集约型的城乡格局，并以统一规划指标体系和全域国土空间管控、全过程的土地一体化管理等支撑手段保障规划实施。规划基于地区的文化特色、经济基础和区位选择青浦区金泽镇、朱家角镇，吴江区黎里镇，嘉善县西塘镇、姚庄镇作为一体化示范区的先行启动区，率先开展建设。
图 6.4上：示范区规划范围示意图；下：示范区生态格局示意图
2制度探索和项目建设协同实施推进
在具体实施建设中，示范区围绕区域一体化的实际制度政策问题和生态绿色发展目标，坚持“制度创新 + 项目建设”双轮驱动，通过制度创新驱动重点项目建设，为制度创新提供更为生动的应用场景和实践案例，实现有序推进。
（1）制度创新
如何打破区域发展主体之间的行政分割和市场壁垒，是促进长三角区域的一体化发展的首要现实问题。示范区基于按照“打破行政边界、不破行政隶属”的原则，在既定的行政区划条件下，探索创新构建不同地区一体化发展体制机制 ，从政策机制层面促进区域协同发展。
示范区以区域发展的问题导向，重点围绕八个方面进行制度创新：①探索建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制；②探索统一的生态环境保护制度；③探索跨区域统筹土地指标、盘活空间资源的土地管理机制；④探索项目跨区域一体化管理服务机制；⑤探索促进各类要素跨区域自由流动的制度安排；⑥探索跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度；⑦探索共建共享的公共服务政策；⑧建立统一的公共信用管理制度等。如在生态保护方面，示范区进行生态环境标准统一、环境监测统一和环境监管执法统一，为生态环境联保共治奠定制度基础；在促进市场要素自由流动的机制方面，探索形成了一批促进各类要素跨区域自由流动的制度安排，如企业登记标准全统一、人才资格资质全互认、金融服务同城化等。
（2）项目建设
具体机制探索需要实际载体支撑，同时示范区原先为中国江南传统乡镇地区，要为地区发展注入发展活力，谋划创新驱动的项目建设成为示范区建设的重要抓手。2021 年 5 月，示范区发布了《长三角生态绿色一体化发展示范区重大建设项目三年行动计划（2021— 2023 年）》，明确了示范区近期重大建设项目，以项目建设落地承载示范区“共商、共建、共管、共享、共赢”的治理理念，并提升示范区自身高质量发展水平。
重点项目建设分为集中示范和分类示范两大类。集中示范为示范区先行启动区内重点区域建设，其中集中示范的重点区域包括“一厅三片”（图6.5）的高标准建设（图 6.6）。“一厅”指“水乡客厅”，是示范区生态绿色理念的集中实践地和功能样板区，实行跨省域统一规划，不分地区隶属，作为长三角的公共空间，项目建设由两省一市共同组建公司，采用共建共投的机制，未来也将用一套标准管理。“三片”为示范区先行启动区内的青浦西岑科创中心、吴江高铁科创新城、嘉善祥符荡创新中心片区。这些片区的项目建设围绕创新驱动为主题，如青浦西岑科创中心重点推进华为研发中心建设，吴江高铁科创新城重点加快苏州南站高铁枢纽建设，嘉善祥符荡创新中心重点聚焦创智水乡建设，建设形成集高等院所、人工智能、文旅文创为一体的特色创新中心。
图 6.5示范区先行启动区重点区域“一厅三片”区位示意图
（a）“水乡客厅”建设效果图
（b）青浦西岑科创中心效果图
（c）吴江高铁科创新城建设效果图
（d）嘉善西塘镇祥符荡科创绿谷建设效果图
图 6.6“一厅三片”建设效果示意图
分类示范则聚焦区域一体化发展关键方面，具体涵盖四类：生态跨域共治、轨道交通等基础设施互联互通、优化营商环境推动产业创新、民生服务共建共享。以生态跨域共治为例，示范区内的元荡生态治理过程是其中一个典型实践。元荡是上海市与江苏省的重要省界湖泊，在自然地理上与淀山湖一脉相承，但在行政区域划分上却分属上海青浦、苏州吴江这两个平行的行政区域。在示范区成立之前，元荡的水体分由行政主体各自管辖，各主体都往往优先追求经济效益，对环境治理则较少行动，元荡水质常年停留在劣五类。2020 年，由示范区执委会牵头各地方主体，共同推进元荡生态修复和功能提升项目启动，对元荡的治理从“各管各”向共商、共建、共享的“大家管”转变。分属两省市的元荡，在水系连通、河道清障、清淤疏浚、岸坡整治、水源涵养等系列治理中实现了一体化。经过两年建设，元荡已建成了 10.5 公里生态岸线，通过联保共治，水质也得到了明显改善。在元荡的基础上，示范区总结形成《跨界水体生态修复与岸线贯通工程一体化实施指导意见》和《跨界水体生态修复和功能提升工程一体化实施标准》，为跨域生态环境一体化联保共治提供样板（图 6.7）。
图 6.7元荡生态岸线贯通工程效果示意图
3试验成果积极总结推广
示范区坚持示范引领，边探索边推进边总结。2021 年 10 月，示范区两周年发布会介绍，在促进市场要素跨区域流动、规划管理等区域一体化重要领域示范区推出了“32（第一年）+41（第二年）”项制度创新成果，同时全力推进世界水乡客厅建设等 65 个重大项目，为全国区域协调发展提供可借鉴的工作方法。推动长三角一体化发展领导小组办公室曾先后两次印发文件，向整个长三角和全国有条件地区复制推广示范区制度创新经验，并实地举办示范区制度创新经验复制推广研讨班。未来，更多来自示范区的制度创新经验将在中国进行实践。
经验借鉴
1跨行政区划开展治理行动，为区域一体化发展奠定基础
示范区基于国家战略使命，以示范带动长三角区域更高质量一体化发展为整体功能定位，整体推进由中央和地方协同配合，在示范区的管理体制、规划编制、开发机制等方面以战略性眼光整体谋划，跨行政区划开展各项治理行动，为一体化发展奠定基础。在管理体制方面，示范区搭建“理事会+ 执委会 + 发展公司”的“三层次”管理架构，在资源统筹、跨区域协调、标准规划制定等方面发挥作用，并引导相关地区的具体工作执行，体现了上接国家战略、下达区镇发展的作用，形成“业界共治 + 机构法定 + 市场运作”治理格局。
其中理事会由两省一市相关政府部门和示范区属地政府组成，理事会的理事长由两省一市常务副省（市）长轮值，三地统一谋划决策的同时突出政府作用和属地责任。同时，为充分吸纳社会建议，理事会邀请了知名企业家和智库代表作为理事会特邀成员，发挥类似公司独立董事的作用。此外，在示范区开发建设中，也注重处理好政府和市场的关系，让示范区和地方政府各司其职，政府和市场两种力量充分协同并进。示范区于 2020 年 8 月成立了长三角生态绿色一体化发展示范区开发者联盟（简称“开发者联盟”），联盟成员主要是企业和高校等专业机构，以联盟为纽带，示范区积极引入市场主体以促进资源有效配置，激发企业、高校等社会主体的积极性，助力长三角更高质量一体化发展。
2共建共享、共担共赢的跨域协同治理模式，支撑区域一体化发展路径
示范区在空间形态上跨省级行政区划，但又不能变更行政区划，要在既定的行政区划条件下打破行政分割壁垒，打破地区原有“各自为政”的地方发展导向，形成发展合力，这需要在达成发展和治理上的共识基础上，还要有一体化的具体制度安排，为地区协同合作提供可行的发展路径。示范区在区域协同的生态跨域治理、公共服务共建共享和市场要素自由流动等共性问题方面，进行制度创新和系统改革实践，总结形成“五个一”跨域共建共治新模式——“一张蓝图管全域”“一个主体管开发”“一个平台管实施”“一套标准管品质”“一体化制度管治理”。其中，“世界水乡客厅”区域项目的开发建设就是该模式创新实践案例和应用场景。
“世界水乡客厅”由沪苏浙两省一市共同出资，成立同比例出资、同股同权的长三角一体化示范区新发展建设有限公司；作为开发者联盟成员之一的三峡集团与长新公司再合资成立了水乡客厅公司，实现“一个主体管开发”。同时，该项目由多层级多地方主体共同编制城市设计方案、“水乡客厅”控制性详细规划，实现“一张蓝图管全域”；成立该项目联合指挥部，实现“一个平台管实施”；制订“水乡客厅”建设三年行动计划，加快实施先行启动区规划建设导则，实现“一套标准管品质”；在规划管理、土地管理、财税分享等重点领域，实现“一体化制度管治理”。
3以生态绿色理念为引领，促进区域高质量创新发展
示范区希望打破以牺牲环境为代价的区域传统同质低效竞争的发展模式，协调生态保护和经济发展，协调环境品质和项目开发建设，促进生态好经济社会高质量发展。示范区提出培育创新链与产业链共进的产业体系，构建具有全球影响力的新经济，主打数字经济、创新经济、总部经济、服务经济和湖区经济等五大环境友好型经济体系，把生态优势转化为吸引集聚各类高端创新要素的软环境优势。在空间组织方面，示范区统筹生态、生产、生活三大空间，把生态保护放在优先位置，不搞集中连片式开发，尊重地区江南水乡特色发展基底，构建多中心、网络化、融合式的布局形态。
本案例出自：2022版《上海手册》第六章治理篇
