村庄规划是指导乡村建设的政策性工具，在我国有较长的发展历史，然而随着历史的不断演进和更替，村庄规划的内涵也发生了有针对性的演变。在近代，民国时期就有了村庄规划的探索，从建国初期的“无序引导”到改革开放的“规划引导”到如今的“乡村振兴”，村庄规划的研究经历了初步探索—萌芽—起步—快速成长—转型发展等阶段，与我国经济社会的发展情况相关联。

PART ONE 我国近代村庄规划发展脉络

1.初步探索（民国时期）：乡建救国

20世纪20年代到40年代，我国社会受到帝国主义和资本主义的双重冲击，加之连续多年的严重自然灾害，导致农村经济遭到极大破坏，农民生活状况日趋恶化，农村地区动荡不安、乡村社会濒临崩溃。当时不少高级知识分子开展了一场影响至今的乡村建设运动，这场运动不仅挽救了破败的乡村，也为后来共产党联合农民建立新中国打下了基础。其中，晏阳初、梁漱溟、卢作孚由于其思想观念及代表性的乡村建设而被誉为乡村三杰。晏阳初以推行平民教育、启发民智为主题在河北定县农村开展乡村建设。梁漱溟以经济、文化和治安同步开展为主题对山东的乡村进行了建设，一度成为了乡村建设的中心。卢作孚则是以经济和交通运输为龙头进行经济建设从而使北碚由乡村变为都市。这一时期乡村建设的核心是开启了一次乡建救国的探索，尝试自下而上的方式改造和建设乡村，同时以实践教育培养实用性乡建人才。

2.萌芽阶段（1949-1978）：乡村建设探索

建国初期，国家百废待兴，农村地区急需重建乡村社会、发展社会生产，以改善农村生产生活条件。这一时期，农村地区大致经历了土地改革、村民互助小组、农业合作社等建设运动。1953年，中共中央印发《关于农业合作化问题的决议》，提出互助组、合作社有利于对农村进行统一规划和建设。1958年8月29日，中央又出台《关于在农村建立人民公社问题的决议》，同年底以“人民公社”为载体的农村建设模式在全国铺开，规划内容包括对农业、林业、渔业、畜牧业以及文化、教育等方面进行全方位引导。这一时期展开了一定程度的村庄建设和规划活动，有一定的进步性，比如，农田基本建设、兴修水利、土地平整等，都为未来的村庄格局打下了基础。然而，这一阶段的村庄规划强调的是中央对乡村自上而下的统一管控，属于运动式规划，以大、全、多为目标进行生产，因缺乏理论指导、缺少专业技术人员支撑、未充分考虑和联系当地的客观条件等原因，方案不贴合实际情况，最终导致乡村建设的多样化路径基本停滞。

3. 起步阶段（1978-1993）：村镇建设全面推开

我国真正意义上的乡村规划起步于改革开放后。十一届三中全会后，全国各地均展现出充足的活力，尤其是农村鼓励农民自主建房政策出台后，村庄建设达到小高潮，但也出现了无序建房、占用耕地等现象。1979年，当时的国家建委、国家农委等部门召开第一次全国农村房屋建设工作会议，提出了村庄建设须规划先行的共识，并决定在国家建委设立农村房屋建设办公室，标志着我国长期自发进行的农房建设逐步走上了有引导、有规划、有步骤的发展轨道。1981年，第二次全国农村房屋建设工作会议上，提出村庄应“结合周边环境，从整体层面进行规划”的概念，标志着我国的乡村建设工作开始进入到对各个村庄和集镇进行综合规划、综合建设的新阶段。1982年，国务院先后颁布了《村镇规划原则》和《村镇建房用地管理条例》，其主要内容还是以规范农房建设和保护耕地为主，但在规划用地上，强调各类用地比例要协调适当，合理布局。1984年11月，城乡建设环境保护部在北京召开全国村镇建设经验交流会，会议明确了在国家“七五”计划时期“以集镇建设为重点，带动整个村镇建设”的工作方针。1988年，国家机关机构改革，撤销“城乡建设环境保护部”,设立“建设部”，对加强城乡建设统筹、促进城镇化健康发展具有重要意义。

这一阶段的乡村建设以“规范农房建设、保护基本农田”为核心，颁布的各项准则条文，让乡村建设开始有规可依，我国村庄规划的理论基础和编制方法也开始形成雏形。但是此阶段的村庄规划多基于实际建设的需要，缺乏宏观层面上对村庄的统筹规划，逐渐导致了城乡发展两极分化、“三农”问题凸显。

江苏淮安古庄牛新农村农业一体化规划

4. 快速成长阶段（1993-2013）：探索城乡融合机制

1993年我国的第一个村庄建设国家标准——《村庄与集镇规划建设管理条例》经国务院发布，结束了村庄规划没有法律支撑的局面。随后又出台了《关于加强小城镇建设的若干意见》《县域城镇体系规划编制要点（试行）》《村镇规划编制办法》《小城镇建设技术政策》《县域村镇体系规划编制暂行办法》等多个法规、标准和政策，丰富了乡村建设的标准体系。到2008年《城乡规划法》的出台，村庄规划正式得到了法律层面的认可。

1998年，中共十五届三中全会提出“小城镇、大战略”的方针，2000年中共中央、国务院在《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中强调了小城镇的重要地位。2002年，党的十六大明确提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。小城镇的发展道路逐步清晰，部分地区在村镇建设中开始进行创新实践。2003年，在总结村镇规划标准执行10年的基础上，为适应我国村镇规划建设事业发展变化，将《村镇规划标准》进行修编，改名为《镇规划标准（GB50188—2007）》。2003年，党的十六届三中全会上，党中央提出了以城乡统筹为首的五个统筹，并且作出“两个趋势”的论断，即工业化初期的农业支持工业趋势和一定程度工业化后的工业反哺农业趋势，标志着我国进入到“城市反哺乡村”的新阶段。

2004年开始，中央连续每年下发关于农业、农村和农民问题的1号文件，指导新世纪新阶段的农村改革发展。2005年，党的十六届五中全会首次将乡村发展问题作为国家发展重点来讨论，正式提出社会主义新农村建设目标，全国各地展开了新农村试点建设，如浙江安吉县的“中国美丽乡村”等。2008年，建设部出台了《村庄整治技术规范(GB50445—2008)》，用于指导我国村庄建设的长远发展；同时，《城乡规划法》的颁布取代了《城市规划法》，将村庄规划纳入到我国的空间规划体系下，并将城市、乡村规划二元立法体系调整为城乡一元规划立法体系，将提高统筹城乡发展水平、规范城乡规划行为的重要性上升到法治层面，具有划时代的意义。2010年，住房城乡建设部先后出台了《镇（乡）域规划导则（试行）》《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》等相关法规对《城乡规划法》进行配套，进一步完善了我国村镇规划建设管理的法规体系。

这一阶段，是我国村庄规划快速发展的阶段，村庄规划体系在实践和理论两个层面均得到完善，法律体系初步形成，乡村建设多重多样。然而各地村庄规划模式依然是自上而下，村庄的空间、景观和环境规划还没有整体形成有机的一体化模式，形式大于实际。

5. 转型发展阶段（2013-至今）：多规合一体系建设

这一阶段我国开始进入乡村振兴和国土空间规划的新时代，我国村庄规划开始了从“物质开发为主导”向“空间管控为主导”的转型过程。

2013年12月，十八届三中全会上提出建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。从2014年开始，住建部选择广州市增城区、湖州市德清县、玉溪市新平县等5个县（区）开展新一轮的县域村镇体系规划试点，并在2015年底的总结工作会议上肯定了试点成果，继而全面开展县（市）域乡村建设规划编制试点工作，建立以县（市）域乡村建设规划为依据及指导的乡和村庄规划编制体系。2015年11月，住建部印发了《关于改革创新全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，指明规划应明确目标、统筹全域、“多规合一”，分区分类提出村庄整治指引。2017年，党的十九大提出“实施乡村振兴战略”后，提出分类推进乡村发展，分类推进乡村振兴。2018年，伴随自然资源部的成立，新的国土空间规划管理体系基本构建完成。在乡村振兴政策和国土空间规划管理的双向推动下，2019至今，国家相继出台《关于统筹推进村庄规划工作的意见》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》《关于进一步做好村庄规划工作的意见》等文件，大力推进“多规合一”的实用性村庄规划，编制能用、管用、好用的实用性村庄规划，随后全国各地陆续启动了村庄规划编制试点工作，村庄规划也逐步走向自上而下与自上而下相结合的发展模式，提升了规划的科学性、保障了规划的可操作性。

PART TWO 发展启示

通过梳理近代我国乡村规划的历程，可以看出乡村在城乡关系中始终处于被动、从属乃至被忽略的状态，通过总结以往规划实践中的经验、问题和所产生的的弊端，力图为新时代的村庄建设和规划提供参考。

1. 转变认识

首先，经过多年实践探索，人们越来越形成“乡村是乡村、城市是城市”的共识，不能按照城市的建设思路和规划思维去规划农村，乡村的规划需要围绕农民的生产生活，建立在理解乡村的基础上进行。其次，乡村的规划主体是多元的，除了专业的规划团队、政府部门外，还应该多多考虑村民、与村庄相关联的各类经济组织的诉求，提高规划的实用性和有效性。第三，村庄的建设和发展是长期和动态的，应转变“万能规划蓝图”的认知，全面认识乡村振兴的复杂性、系统性和长远性。

2. 改变方法

首先，村庄规划应先定性再定量，研究村庄不能只停留在村庄本身，要有纵向和空间上的对比，考虑横向上村庄之间的竞争与合作。其次，乡村是自然形成的，而规划属于人为的强制干预，是退而求其次的做法，在规划中应尽量的顺应自然、模拟自然。第三，在政府、各类组织从上而下、自外向内的帮助支持、资源输入后，应建立村庄从内而外发展的机制，从内建立以村两委为核心的村庄命运共同体，向外向上寻求发展之路。

3. 注重内容

村庄规划应摈弃“重物质轻精神、重外伤轻内伤”的传统老路，确立乡村本体地位，深究乡村衰退本因，革新村庄规划的内容体系，重审城乡关系和区域关系，重构乡村空间、重振乡村产业、重组乡村功能、重塑乡村灵魂，制定清单表达的行动规划。

4. 重构路径

村庄规划应摈弃“运动式”“应急式”的规划老路，尊重乡村发展的客观规律，深入乡野、充分调研，了解村庄、村民、各类经济组织的诉求，通过多轮征询村民意见，接受村民和社会监督，增强规划的合理性、可行性和科学性。