导 语

交通需求管理是施行综合性交通治理、应对机动化增长所带来的一系列问题的根本性对策。交通需求管理有何意义？国外有哪些可供借鉴的交通需求管理经验呢？今天交通言究社“城市道路交通文明畅通提升行动计划”专家谈专栏邀请到北京工业大学教授陈艳艳来谈谈她的观点。

什么是交通需求管理？

交通需求管理与传统交通管理有何不同？

交通需求管理（Traffic demand management，TDM），广义上是指通过交通政策等的导向作用，促进交通参与者交通选择行为的变更，以减少机动车出行量，减轻或消除交通拥堵；狭义上是指为削减高峰期间一人乘车的小汽车通勤交通量而采取的综合性交通政策。

交通需求管理强调从源头上对人的出行需求进行引导和调控，达到交通生成与设施供应的平衡；强调精细地设计与配置交通设施资源；强调对出行结构的优化管理，减少对小汽车出行的依赖；强调促进公交优先与慢行交通保障，引导人们绿色、高效、安全出行。

图1：传统方法与交通需求管理方法对比图

与传统方法不同，交通需求管理考虑了环境容量的限制，在适度增加交通供给（由S0提高到S2）的同时，更加强调对交通需求的管理和控制，降低交通需求（由D0降低到D2），并且使制度性框架向交通需求方向偏移，使交通需求和交通供给达到新的平衡，以此采用更为经济有效的方法解决交通问题。

交通需求管理有何意义？

交通需求管理是一种“预案”式的解决方案，遵循可持续发展原则，有助于创建可持续发展的交通运输体系，对城市可持续发展的促进意义体现在以下几方面：

☛ 促进与完善城市规划与交通规划的互动反馈作用，使城市布局合理化，减少或避免不必要的交通发生源和吸引源，控制城市交通需求的不合理增长。

☛ 有效发展公共交通，使个体交通尽可能转移到公共交通方式上来，并引导其它交通方式合理发展，构成城市最佳交通模式。

☛ 合理调节和控制不同时段、不同区域城市道路上机动车总量，处理有限道路空间资源与不断增长的交通需求之间的矛盾，克服滥用有限道路空间现象，实现道路交通设施最充分、有效的利用。

☛ 通过为低收入者、出行不便利者提供可支付的出行选择，并通过经济杠杆调节小汽车出行实际成本与实际支付成本的偏差，促进社会公平性。

交通需求管理政策的

实现手段有哪些？

交通需求管理政策是出行行为引导策略的主要体现，其实现手段可分为以下四类：

“用地规划类措施”——优化出行空间分布

“用地规划类措施”主要通过城市规划与设计方面的TDM措施来影响城市未来的发展模式，减少人们对小汽车的依赖。增加公交站点及沿线住宅区和商业区的开发密度是土地利用规划领域最有效的TDM措施之一，支持这项计划的系列政策被称为公交导向型发展战略（TOD）。近年来，“密路网、小街区”的规划模式也日益受到管理者重视，通过创建高密度的方格路网和宜居的街道，发展紧凑型、小尺度、高密度、混合型的城市空间，引导可持续社区交通发展。

“增加选择类措施”——引导绿色出行选择

“增加选择类措施”能够增加人们的绿色出行方式，引导小汽车使用者选择其他交通工具或提高小汽车载客率，包括公交优先政策、慢行系统建设及空间保障、鼓励合乘、班车、校车等。这类措施可以为市民提供可选择、可替代的出行方式，减少对小汽车出行的过度依赖。

“经济性措施”——提高小汽车出行成本

“经济性措施”包括服务价格改革、道路设施管理收费等，如拥堵收费、差别化停车收费和低排放区收费，将这些经济措施与出行外部成本挂钩，可以很好地提高资源使用效率。这类措施尽管不受小汽车使用者的欢迎，实施难度大，影响因素多，但对交通系统的改善作用非常明显。

“行政性措施”——限制小汽车保有及使用

“行政性措施”指政府通过实施行政性措施限制小汽车的保有和使用，主要包括控制小汽车保有量增长、区域尾号限行和低排放区限行措施。

“信息服务类措施”——引导绿色出行及小汽车高效共享使用

“信息服务类措施”通过对出行者提供多模式的信息服务、动态路径诱导服务及小汽车共享信息服务，引导公众绿色出行，提高载客率，并有效促使交通网络的流量均衡，提高路网运行效率。例如，基于APP的多模式交通信息服务及电动汽车共享服务措施。

国外交通需求管理经验

美国交通需求管理经验

TDM作为交通术语在学术上被正式提出来是在70年代中晚期的美国，更加重视对需求的控制和管理，提出了减少出行生成和改变出行时间与方式、控制机动车使用、压缩不合理出行等措施。TDM已经成为美国交通专家规划建设思路的主流。

推行HOV制度

高承载率汽车（HOV）制度，是规定在一定时间段的某些道路上，必须有2人或以上的人乘车。近20年来，该措施已经成功推广到美国20多个大城市，1991年的“路上综合交通效率化法案”（ISTEA）将HOV专用车道作为交通拥堵管理规划中的强制措施。

图2：洛杉矶地区HOV系统分布

鼓励“在家办公”

“在家办公”可以减少出行需求，降低道路交通量，同时，由于能降低企业成本、减少企业和个人的交通开支而受到青睐，是一种很重要的TDM策略。

鼓励实行可变工作时间

☛错开工作时间。由业主设定开始上班的时间，例如，上午员工开始上班的时间为15分钟一个间隔，主要作用是拉平高峰期间的交通量。

☛ 压缩工作日。允许员工在少数的几天比平常工作更长的时间，通常采用“4/10”措施，即每周工作4天，每天工作10小时，可以减少车辆在工作日的行驶公里、鼓励员工在非高峰时间出发与到达。

☛ 弹性上班制。允许员工在一定的时间范围内设定他们到达和离开办公场所的时间，即要求员工在一两个小时范围内到达，工作8小时后即可离开。该措施对出行有潜在影响，能鼓励员工避开拥挤时段，从而拉平高峰小时交通量；在员工工作时间不同的地方，通过实行弹性上班制可以调整员工上、下班的时间，有利于实施合乘策略。

停车措施

☛优先停车。在合适的地点专门给合乘者预留停车空间，或者在工作地点为合乘提供免费或低费用的停车，而在这些地点单独开车上班的员工必须付停车费用。优先停车除了能够刺激形成新的合乘，也有助于维持合乘，因为合乘者一旦习惯停在优先空间，就不会在乎丢失单独开车的特权。

☛ 停车换乘（P&R）。停车换乘设施是指设置在城市中心区外围（边缘与郊区），供小汽车出行者（以上班为主）长时间停放小汽车，换乘合乘车进入中心区。目前华盛顿特区有152个换乘停车场，总容量5.32万泊位。在俄亥俄州的克利夫兰市，停车换乘设施分为远距离停车换乘设施、市内停车换乘设施和外围停车换乘设施。

收费调节

☛道路拥堵收费。在经常发生阻塞的道路上设置收费车道，用来进行道路交通管理。例如，为了缓和道路阻塞现象，加利福尼亚州交通部借助民间资本在加利福尼亚州道91号线原有8车道的基础上将中央分隔带拆除建设成双向4车道（收费车道），在新设的收费车道上，采取分节假日、分时间段、分方向不同收费，但对3人以上合乘的车辆免费。这种策略分散了高峰时段的交通，并引入车载式自动收费系统，减少了因停车收费发生的阻塞；通过平均乘车人员的增加，达到削减通行交通量的目的；新设车道行程时间比原有道路缩短20分钟，并且由于原有车道的交通量向收费车道转移，缓和了交通阻塞现象。

☛ 停车收费。停车收费包括征收停车税和提高停车收费价格。旧金山对城市中心区的商业停车交易征收25%的税收来限制中心区停车设施的过度开发，并将其中一部分税收收入用于发展公共交通。芝加哥市将公共停车收费价格提高了30%～120%，使其接近商业性停车场的价格，之后停车需求量下降了35%，且附近的商业区停车需求也没有增加；尤金市将公共停车场的价格提高近一倍，将室外停车泊位的价格由6美元提高到16美元，车库内的泊位价格由16美元提高到30美元，之后停车需求下降了35%，其中近一半是改变了停车地点，其余则是改变了出行方式。

图3：现有旧金山市内停车系统及收费标准

欧洲交通需求管理经验

在欧洲，TDM被称为移动性管理，重点是对以小汽车为代表的机动车严格限制与管理，对公共交通和慢行交通（步行和自行车）给予有力支持与优先。

阻止和减少小汽车交通量的TDM方法

☛停车限制措施。停车限制策略主要通过谁能在这里停车、何时停以及停车时长来限制停车需求的增长和调节停车空间的利用。在一些情况下，通过实施停车空间收费来减少私人小汽车交通需求。1994年，瑞士的城市管理机构提出提高短时间和中等时间的公共停车收费价格。荷兰通过调整停车政策来限制商业区和地方政府提供免费的停车服务，减少对小汽车出行的停车补助。阿姆斯特丹在公交可达地区的新商业开发中限制设置停车数量。意大利博洛尼亚要求驾车者必须支付相对高额的停车费用，且在指定的时段里，一些区域对居民、商业业主和出租车有出入限制。

☛ 制定税费政策。税费政策最典型的就是道路收费和交通税策略。道路收费是向所有的道路通过者收取道路使用费用，挪威首都奥斯陆市从20世纪70年代末就开始对小汽车实行电子收费。法国从1971年开始向位于人口数量超过1万的行政区的所有组织和拥有9名以上员工的企业征收交通税，作为回报，员工可以享受交通补贴或免费乘坐公共交通工具。

☛ 改建基础设施。欧洲正逐步通过改建基础设施来控制和减少交通量，如倡导“交通宁静化”理念，主要表现在从交通基础设施设计上对机动车进行限制，使街道空间回归行人使用，对街道实施物理限速、物理交通导向，包括设置渠化岛、减速带、限速、减小交叉口转弯半径、缩窄车道等一系列手段。欧洲出现了越来越多的步行专用区和禁止车辆进入商业区，荷兰尤为显著，其步行专用区大约有6000个，其他地方也在积极地推进步行者友好型环境，如奥地利维也纳、德国慕尼黑、丹麦欧登塞、法国里昂。苏黎世、维也纳和慕尼黑坚决抵制多车道开阔马路等城市形象工程，要求处处有公园、绿树花草环绕社区。苏黎世主张建设单向行驶街道，扩大人行道；车辆在平面交叉路口只准小转弯，不准大转弯，只能在立交路口大转弯等等。

改善可持续的交通方式

从设施建设和管理政策等方面给予公共交通、慢行交通等可持续的交通方式以优先权，包括：改进公共运输系统，例如降低乘车费用、推出多用户乘车卡、提供更舒适的乘车环境、提供往返服务、扩充现有的运输体系、增加支路公共交通里程，以及为某些运输需求提供特定的路线等；改善慢行交通的通行环境，例如增加步行道、设置自行车租赁点、拓宽步行空间和自行车空间等。

图4：库里蒂巴公交系统，包括干线线路、直达线路和区间线路服务

哥本哈根是在改善步行条件领域最富有创新的城市，已由机动车支配中心转变成为对行人友好的、可供多种非机动车交通方式选择的区域，每增加14㎡的步行使用区，就有一人从郊区迁回城市，开始享受城市生活。

图5：哥本哈根步行街区

欧洲的TDM策略也包括“绿色往返计划”，对顾客提供超过50项的运输服务，如共用小汽车和上下班合乘服务，通过提供一系列的奖励减少机动车通勤交通量，例如对骑自行车、合伙乘车、乘坐公交车上班的人提供奖励，同时也提供对雇主和雇员同时受益的电话上班和可变的工作时间表。

欧洲：MOST计划

近年来，欧盟提出了“未来十年通行管理策略”（MOST）行动计划，是在欧洲32个城市开展的一项TDM试验计划。在教育部门，家长选择用MOST的交通方式接送孩子，例如，在比利时的林堡，官方宣传“公交免费”学校周，鼓励其他交通方式，使得自行车出行增长了23%。在旅游部门，MOST鼓励游客利用公共交通来减轻旅游高峰时段运输系统的压力。西班牙马拉加执行了专一的“旅游者巴士服务”，发信息传单和发小卡片服务都是为了改善所提供的服务水平。

MOST策略同样被用于站点发展，在德国不莱梅，Botanika（当地的一个公园）计划包括“步行指导系统”计划和对公园游客在公园咖啡馆里的信息分发。

英国伦敦：拥堵收费

为缓解伦敦市中心区的拥堵状况，伦敦于2003年2月17日开始推行局部区域的交通拥堵收费，收费区域由内环路围成（连接尤斯顿路、潘敦维尔路、塔桥、象堡、伏克斯豪尔桥及梅丽勒波恩路）。2004年8月11日，伦敦市实施道路拥堵收费的区域扩展1倍，延伸至伦敦西区，覆盖肯辛顿以及切尔西富人居住区。对工作日（星期一到星期五）7:00-18:30驶入内环内的车辆收费，住在收费区的居民享有九折优惠，对摩托车、急救车、残障车、公交车和班车、伦敦批准营业的出租车、某些区间车及“对环境友好的”车辆等不收费。2009年开始，在伦敦市内任何地方行车都要交费。到2015年，即使在伦敦外围地区行车也再无免费可言。实施拥堵收费政策之后，伦敦市总体交通量下降，公共交通方式客流量增加，交通拥堵、能耗和排放等方面都有了较大的改观。

图6：伦敦的拥堵收费区域

亚洲交通需求管理经验

亚洲绝大多数城市的汽车工业发展较晚，通过借鉴欧美的经验与教训，亚洲城市的TDM比较早地注意从战略规划、交通设计与运行过程等不同层面体现TDM思想，重视从“建、管、限”三方面综合施策。

新加坡：规划与管理并重

☛ 整合交通运输与土地利用规划

一是通过房屋开发署（HDB）规划的住房，使城镇人口远离市中心来分散人口，并通过有效的道路和公共交通运输体系将两者有效连接起来，避免了日益严重的城市内部拥堵和城市蔓延问题。二是规划大规模快运（MRT）交通通道，通过发展MRT各个车站附近地区和分区的边缘中心来分散市中心的商业和其他经济活动，将工作岗位密集区如工业园区、商业停车场和商贸中心设置在居住区附近来减少人们的出行需求。三是将MRT车站同周围建筑物开发和其他的交通运输模式整合一体化发展，例如，在the New Woodland（新兀兰）车站，接驳交通设施，如公共汽车换乘点、出租车和小汽车的上落点，与车站周边建筑很好地融为一体，即使在恶劣天气，通勤者也能便捷、舒适地换乘。

☛ 道路使用限制

车辆出入许可证。早在1973年，新加坡就对在本国逗留的国外注册车辆引入了“进入许可费（VEP）”，使得新加坡国内外注册的车辆使用费基本相当。

区域通行证制度（ALS）。1975年开始，引入区域通行证制度，规定在高峰时段内，除了公交巴士和紧急车辆外，其他车辆都需要购买并出示许可证才能进入限制区，同时引入了P&R系统。

图7：ALS闸门

车辆定额配给制度（VQS）。1990年，新加坡开始实施强制性的车辆定额配给制度，车主在注册新车之前必须通过竞标获得车辆拥有许可证，政府每个月根据当前的道路交通状况以及永久性离开道路系统车辆数来决定发放许可证的数量，实质上是通过计划车辆注册指标干预购买行为，该措施有效地将小汽车的增长率从6%下降到3%，实现了严格控制小汽车总量的交通目标。

☛ 调整车辆注册费与使用税

1991年，新加坡出台了“周末用车计划”，参加这项计划的车主在交通高峰时不能使用车辆，但是可以在平峰时使用，通过这一行动可以获得车辆注册费和道路使用税减免。这项计划使得在车辆数增加的情况下交通状况不会恶化。1994年，这项计划被“平峰车辆计划”取代，以使更多车辆有这项权力。1992年，将拥车证（COE）的有效期由10年缩减到5年，保障运行在道路上车辆的车况。1998年，车辆税的结构得到修订，包括车辆使用前的注册费与附加注册费、道路使用税。

日本：注重交通发生阶段研究，引导公共交通出行

日本由于其政府自交通发展政策制定时期就确立了以轨道交通为主的交通发展模式，并出台了一系列TDM措施推动公共交通的发展，TDM政策往往在交通源的发生阶段就得以研究实施，将交通建设与土地利用相结合，创造其附加价值。

☛ 札幌市：供需统筹管理策略

针对20世纪70年代公交巴士比例下降、小汽车交通增加、道路饱和趋势，札幌市提出“抑制小汽车出行，促进公共交通，禁止违章停车，创建有魅力城市”的口号，由政府和民间共同筹资，提出了供需统筹管理的计划与措施。

☛ 长冈市：购物巴士券措施

20世纪50年代，日本开始出现“逆城市化”现象，形成上下班时间出入城的潮汐现象。“逆城市化”后期，大量的就业岗位在郊区设立，形成多个新的市郊中心，交通拥堵也蔓延到郊区，中心区商业逐渐衰退，形成中心空洞。在这种背景下，长冈市于1989年开始试行购物巴士券措施，运行费用分配为商店70%、巴士公司20%、运输省10%，在通往长冈市中心的巴士上设置购物巴士券兑换券，乘客可自行在巴士内取得一张兑换券，持兑换券前往加盟“购物巴士券”系统的商店购物，商家对于持兑换券购物达2000日元以上者免费赠送一张或若干张购物巴士券，凭券可免费乘坐巴士。

☛ 东京：汽车排放尾气的自助管理

东京为达到NO2的环境标准，颁布了《汽车排放尾气抑制指导纲要》，实施了“消减汽车排放尾气特别方法”（简称“NOx”法）。政府根据年度环境指标，制定本年度的NOx排放量，并具体落实到公司及个人，由公司及个人自主制定减少尾气排放的计划书。根据试行结果与实际评估相结合，达到或超额完成的给予财政和税收上的奖励，没有完成的给予惩罚。

☛ 日本巴士协会：ITS实证实验系统

由于道路阻塞引发的巴士服务质量下降，使乘客远离巴士，家用小汽车的使用反而增多，更激化了道路拥堵，陷入恶性循环。对此，日本巴士协会于1996年引入了“巴士运行管理系统”（ITS实证实验系统）。据调查，86.9%的出行者赞同该系统的运行，公交乘坐率提高了25%。目前该系统已经在全日本推广。

（文 / 北京工业大学城市交通学院院长/教授 陈艳艳）