随着我区城市化进程和新农村建设步伐加快，农民住房安全、住房环境的改善问题日益凸显，农民住宅问题成了区、镇（街）两级政府和农民自身关注的一个重要课题。据了解，目前我区各类信访案中，农民住房环境包括拆迁安置是突出问题之一，个别镇（街）的个访案中更是占到了近半数。有效解决相关问题对于积极推进“三农”相关政策、关注农民民生有着十分重要的意义。
农民住宅作为农民的自建房，在城镇化预期加速和政府对于农民住宅翻建、修缮等行为限制的情况下，农民住宅似乎处于被“冻结”的状态，与农民住宅的日益老旧和安全成了一对矛盾，农民在拆迁等待和改善现有条件之间犹豫和无奈。
近年来，我区政府相关部门和叶榭、新浜、泖港、九亭等部分镇（街）在相关管理体制和工作机制等方面作出了有益的尝试，产生了良好的效益。叶榭镇单独成立了住房保障办公室，出台了《叶榭镇村民个人住房建设管理施行办法》，为规范和改进相关工作提供了制度保障。
一、现状与问题
1.农民现有住房质量普遍较差，安全情况堪忧
由于诸多因素，当下农民自建住宅的质量总体低劣，安全隐患不可忽视。以建造于上世纪80年代农民建房高峰期的一大批建筑为例，均已进入“老龄化”。由于各种原因，根据有关建筑、结构规范标准，许多农民自建房在建造之初就是“危房”，经历30年左右的自然老化，安全保障问题更显严峻。
造成农民建房安全隐患的主要原因有：
监管机制缺失。国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》以及上海市政府《上海市农村村民住房建设管理办法》都明确规定，建设2层或以上住宅的，必须由取得相应设计资质证书的单位进行设计，或免费使用通用设计（标准图）。完工后要通过镇（街）人民政府竣工验收。以上规定在现实中并未得到有效落实，农民建房从设计到施工验收基本处于自主自由状态，这使得住房安全在源头就未得到控制。
安全意识淡薄。房主、施工人员安全意识不够，施工人员普遍缺乏建筑专业技能。房主往往都在经济准备不十分充裕的情况下开始筹备建房，本着尽量节约的原则，在选材、设计、建筑结构规范等方面没有足够的安全意识，随大流、凭经验、靠直觉占据主导意识，也给住房安全埋下了隐患。
2.现有政策及其落实情况一定程度上限制了农民住房安全的保障和条件的改善
目前，区县政府主要以国家、上海市关于农村住房规划、建设的相关文件为指导开展工作。但上位政策相对原则和笼统，区、镇（街）政府在具体实施过程中普遍感觉缺乏可操作性，给政策落地造成了困难。面对农民危改、增户、扩建、新建、修缮的需求时容易造成“只堵不疏”的工作局面，造成了农民住宅建设被“冻结”了的错觉，一定程度上损害了农民的合法利益和正常需求。
2007年7月1日起施行的《上海市农村村民住房建设管理办法》中，对于管理主体、技术服务、建房方式、办事制度、申请审批程序、施工规范以及集体建房等环节都有比较明确的意见。由于各镇（街）经济社会发展情况的差异和具体操作上的困难，以上《办法》中的工作规范和工作要求没有得到很好地落实，客观上阻碍了农民相关需求的主张。
3.农村居住人口结构变化导致住房资源浪费情况突出，自身改善意愿不强烈
随着我区城市化建设步伐的加快和农民改善自身居住环境需求的加大，农村人口日益向城区集中，农民自建房实际居住人口的结构和数量发生了很大的变化。青壮年的就业、居住和孩子的就学中心不断地向城区转移，许多农村住宅以老人看家为主，闲置房源以出租给外来人口为主要出路。客观上形成了住房资源的大量浪费，同时，部分家庭由于生活重心转移，修缮、改建房屋的意愿并不强烈，造成了房屋损坏程度的加剧，一定程度上加速了安全隐患的积累。此外，外来人口的大量借居，使得农民的闲置房源并不闲置，无序的超载式群租给住房安全造成了另一个角度的安全隐患，一些主观的安全意识的缺乏和客观灾害性天气的破坏，很容易造成群死群伤。
二、对策与建议
1.建议对农民住宅安全现状作完全统计，排摸安全隐患
1991年，曾开展大规模确权确证工作，时隔20多年，有必要再进行相关调查统计工作，故建议以区建交委、房管局、规土局等职能部门成立联席会议为领导，以镇（街）政府为工作主体，以村（居）为基本单位，全面检查、分类登记辖区内农民住宅的情况，及时、全面掌握所有建筑的安全状况和户主关于修缮、危改、增户、新建等需求。各镇（街）对辖区内自然村落的分布状况作统计和分析。以上基础工作，可以为各镇（街）研究出台操作层面的相关政策提供依据。
2.建议积极创新工作方法，调整农民住房和土地资源
一是因地制宜，积极出台个性化操作细则。建议区相关部门加强研究，以国家和上海市相关文件为指导，出台适合我区区情、有较强操作性的政策，以指导镇（街）开展工作；建议选择不同地区镇（街）为试点，在区主管及专业部门的指导下，研究操作细则，积极推进工作，及时总结经验；建议其他镇（街）以区有关精神为指导，借鉴兄弟镇（街）经验，立足本区域实际情况，细化操作规范。
二是分类指导，合理引导农民改善住房条件。对于自然村落住户集中地区，属于危险住房或因灾害已经灭失的，或者符合其他修建条件的，鼓励原址修缮或原拆、原建；对于生态区自然村落比较零星的住户，符合修建条件的，鼓励向住户集中地区迁移，通过宅基地置换等方式调整资源；对于有条件进行集体建房的镇（街），在农民自愿的前提下，鼓励尝试自然村集体迁移，原宅基地用于土地复垦或通过增减挂钩形式，在集建区、产业区土地提前储备，经“招、拍、挂”出售，所获利益用于弥补新农村配套小城镇建设资金缺口。
三是政策配套，保障农民相关利益。在政策设计过程中，要重视听证制度，最大程度保证政策的合法性和合理性，尊重农村建房长期操作习惯；要充分预判执行过程中可能产生的系列问题，如相关村民小组生产资料等。在规划、操作及善后事宜上，依法保障农民的各项利益。如集中建房的，不仅要考虑到新农村设施配套，社区服务、社区环境、社区功能，还要努力落实农民最低生活保障、农村合作医疗、养老保障和农民就业等问题。
3.建议加强政策执行力，确保政策落地
一是加强现状研究、建立农民住宅档案数据库。为打造长三角节点智慧城市提前作相应准备，经济社会、城市、产业的发展是很重要指标，松江区新农村建设规模及未来，不能机械考虑松江人口（非户籍人）快速增长只对城市影响，同时也需要对农村住宅管理课题进行研究。普通农民对农宅的实际使用地在逐步降低，但使用人、继承人对危改、增户诉求在上升，与各乡镇政府之间矛盾在加深，主要原因是大家发现宅基地的潜在价值，同时又有较为稳定的外来人员租赁市场，有较高的租金回报。住房、公安、社区等部门需建立居住安全、治安、环境等方面系统性共享信息平台动态数据库，以适应松江发展。
二是加强政策宣传，保障农民相关政策的知情权。区、镇（街）两级政府相关政策出台后，要以农民易于接受的不同方式将不同层面的政策宣传到位，克服沟通障碍或人户分离等带来的困难，努力保障农民对于政策的知情权，提高政策的透明度。
三是加强政策落实，建立疏堵结合的工作机制。一方面根据政策努力满足农民对于改善住房条件特别是对于住宅安全的诉求，一方面根据农民住宅情况不同，主动提供相关建议和各类服务。疏堵结合，以疏为主，彻底改变“只堵不疏”的工作局面。
四是强化政府责任，全程介入农民住房建设。仍有农民个人建房的，应当根据《上海市农村村民住房建设管理办法》明确规定，区房地产管理部门、区规土管理部门、区建设管理部门、镇（街）职能部门等有关部门各司其职，协同实施。
特别需要提出的是，农民住宅集镇化过程中，尤其应当注重规划先行，
先建后拆，拆补同步，使广大农民居有定所，同时努力完善拆迁补偿安置办法，保障农民的合法权益。
主办单位办理情况
你在“关于农民住房安全、改善农民住房环境的建议”中提出的农民现有住房质量普遍较差，安全情况堪忧等现象，在我区多个街镇普遍存在。
为适应上海农村生产生活方式转变和农村深化改革新形势的内在需要，从根本上整体改善农民居住条件和农村环境、解决城乡发展一体化短板，我区根据市政府相关政策，统筹城乡发展，盘活农村存量土地，推进土地集约、节约利用，推进我区农民住房环境改善工作。
我区已经有14个街镇开展了减量化工作，其中10个街镇完成了郊野单元规划的编制工作。小昆山作为全国小城镇试点镇，运用多项政策工具，初现成果。新浜镇从土地整治试点入手，连续两年为全区提供了1500亩新增建设用地指标。新桥镇实现了减量化后新增建设用地的出让，方松、永丰、中山、泗泾、洞泾、车墩、叶榭、泖港、石湖荡、九亭等街镇也在积极有序推进减量化工作。由于松江南北城市发展水平有一定差异，在规划建设空间的利用上也体现了南北的差异，为使浦南地区即履行好耕地保护的职责，又能共享全区城市发展的红利，我区的减量化突出了“全区统筹、利益平衡”的概念。这些举措很好的改善了农民住房环境。
改善农民住房环境是一个综合工程，需区各个部门共同协作，充分利用各种政策，形成政策叠加。
（一） 发挥郊野单元规划的引领作用
郊野单元规划是落实减量化任务的实施规划，是归集中建设区外郊野地区的用地规模和结构布局、生态建设和环境保护等所做的一定期限的综合部署和具体安排。全区共有15个街镇启动编制郊野单元规划，基本达到全覆盖。11个街镇已完成郊野单元规划，还有4个镇（佘山镇、石湖荡镇、九亭镇、车墩镇）需要按照市规土局2015年10月推出的郊野单元规划编制2.0新版导则执行， 2016年7月完成初步方案编制，11月规划报批。
（二） 在增减挂钩政策平台实施减量化
增减挂钩政策平台是落实减量化任务的主要操作路径，增减挂钩专项规划确定了项目区的拆旧地块和建新地块，确定挂钩置换建设用地指标和挂钩周转耕地指标，为我区减量化工作的资金平衡、指标交易等提供了政策依据。
（三） 明确政策口径，搭建区级土地整治的平台
在松江区区委四届八次全会上，通过了《松江区集建区外现状建设用地减量化财政补贴资金管理暂行办法》（松委【2015】138号）。对通过工矿仓储用地减量化新增的双指标，按每亩80万元给予补贴，同时享受市级减量化补贴相关政策（20万/亩）。区级环保清拆补贴作为单项政策实施（10万/亩）。对通过宅基地减量化新增的双指标，按每亩120万元给予补贴（包括市级宅基地置换政策40万/亩）。区级农户搬迁补贴政策继续执行。
（四） 叠加各类政策，建立指标交易平台和资金监管体系
根据区委文件，我们会同财政等部门，初步建立了统筹全区指标、财政资金补贴的交易平台，由全区统筹安排有偿调剂，充分利用不同区域的土地级差地租，显化指标价格，挂钩用于级差地租效应更为明显的地区（新浜镇已经先行试点，建新地块挂钩到浦北地区），将建新地块所得收益反哺拆旧地块，制定资金拨付流程和监督机制，为减量化工作提供资金，为全区城市建设和经济发展统筹土地资源要素。
（五） 开展农村地籍更新调查工作。
根据市规土局的统一部署，我区于2015年全面启动了农村地籍更新调查工作。2015年完成了石湖荡镇和洞泾镇的农村地籍更新调查工作。2016年启动了叶榭镇、车墩镇等五个街镇农村地籍更新调查工作，目前六个街镇的农村地籍更新调查工作已进入了成果验收阶段。其余街镇的农村地籍更新调查工作已于三月启动，预计2017年底全面完成农村地籍更新调查工作。通过农村地籍更新调查工作，较为全面掌握农民住宅基本情况，为研究相关政策和不动产统一登记提供了依据。
（六）编制松江区村庄布点规划
按照新型城镇化的发展要求，推进城乡一体化、建设美丽乡村、留住乡愁等目标的实现，市规土局正会同各区（县）开展上海市郊区村庄布点规划工作，在编制保护村选点规划的基础上，按照保护、保留、撤并等不同原则，对村庄整体布局和建设进行统筹指导，以引导农村地区生产、生活、生态空间的合理布局，提高农民生活质量，并为下层次村庄规划的编制提供依据。
