【引言】2015年2月13日，习近平总书记亲临延安市梁家河村视察，站在40年前他带领群众修建的淤地坝上指出，淤地坝是流域综合治理的一种有效形式，既可以增加耕地面积，提高农业生产能力，又可以防止水土流失，要因地制宜推行。

【摘要】延安市地处黄土高原腹地，曾是黄河中上游水土流失最为严重、生态最为脆弱的地区之一，人口资源环境承载力下降，贫困人口多，生态保护与经济发展矛盾十分突出。

为解决生态保护与经济发展、粮食安全、脱贫攻坚等问题，延安市委、市政府探索实践了“山上退耕还林保生态，山下治沟造地惠民生”的综合治理模式。在实施过程中，紧紧围绕“保生态、增良田、惠民生”主题，山上封山禁牧、坡耕地退耕还林还草，提高植被覆盖度；山下将土地整治与小流域治理相结合，按照“综合配套、先渗后溢、保持水土、防涝防洪防盐碱”的工作思路，采取以坝控制、节节设防、留足水道、畅通行洪、适度开挖、分级削坡、造林种草、恢复植被等针对性措施，对梁峁沟坡洼、山水田林路进行系统修复和综合整治，做到田、坝、路、林、渠、排水、退耕、产业等相配套，进一步提升生态环境承载能力和巩固退耕还林成果。同时以土地整治为平台，实施了小城镇建设、发展现代农业产业和避灾扶贫搬迁于一体的移民搬迁和脱贫攻坚。通过近20年的奋斗，全市植被覆盖度由2000年的46.35%提高到2017年的81.3%，年均降雨量平均增加了100毫米。实现了每造1亩沟坝地可退耕3—5亩，支撑巩固了退耕还林成果，达到了“退得了、稳得住、不反弹、能致富”的目标。昔日沟壑纵横黄土高坡又成陕北的“好江南”，山川大地逐步实现了由黄变绿的沧桑巨变。

【关键词】生态保护 退耕还林 治沟造地

一、背景情况

延安是中国革命圣地，地处黄土高原腹地，境内沟壑纵横、地表支离破碎，干旱少雨、植被稀少，曾是黄河中上游地区水土流失最为严重、生态最为脆弱的地区之一。全市有长度500米以上沟道4.4万条，1公里以上沟道2.09万条，黄土丘陵沟壑区占到土地面积的39%。20世纪末，水土流失面积高达2.88万平方公里，占土地总面积的77.8%，森林覆盖率不到30%，且耕地分布零散，坡耕地比重较大，绝大多数为中低产田，亟须通过退耕还林和治沟造地全面改善生态环境和耕地立地条件，不断提高耕地综合生产能力和生态建设。

1999年以来，延安积极响应国家提出的“退耕还林还草、封山绿化、个体承包、以粮代赈”方针，实施封山禁牧、退耕还林还草，植被覆盖度逐年上升，山川大地基调开始由黄转绿。尽管取得了巨大的成就，但随着工业化、城镇化的快速推进，新的农业农村发展问题和人地协调问题又摆在了面前。大规模退耕还林还草之后，延安的耕地保有量减少了一半多，且受自然地理条件限制，以及受部分耕地灌排条件差、抗旱能力弱、耕地产能低等因素影响，永久基本农田建设和农业产业发展空间在哪里？虽然国家给予了8年的钱粮补贴，但补贴结束后粮食安全怎么保证？退耕还林成果如何巩固？群众靠什么增收？退耕还林还草的水土流失严重的生态脆弱地区，需要采取哪些措施？

2013年，针对大规模退耕带来的粮食安全、脱贫攻坚等新问题，在中央财政支持下，延安市率先实施了治沟造地土地整治重大工程，在地方已有实践经验基础上，探索出“山上退耕还林保生态，山下治沟造地惠民生”的生态保护修复模式，实现了保障生态安全和粮食安全的协调发展，为探索黄土高原生态环境建设与经济社会发展，积累了宝贵经验，提供了成功案例。

二、主要做法

（一）紧紧围绕“保生态”，综合采取山上退耕还林和山下治沟造地等措施进行综合整治和系统修复

1. 山上采取退耕还林还草生物措施，促进退耕还绿。20世纪末的延安地区，生态环境脆弱，实施退耕还林前很长一个时期，由于乱垦滥伐和过度放牧，一度陷入“越垦越穷、越穷越垦，越牧越荒、越荒越牧”的恶性循环。延安市积极响应国家政策号召，广泛开展调查研究，结合当地的实际情况和自然发展规律，认真总结历史经验教训，认识到贫困落后的根源在于生态破坏和生产方式落后，要改变这一面貌，必须走出一条在经济建设中恢复生态、在生态恢复中发展经济的可持续发展之路。

（1）坚持保护优先，促进自然修复。1999年，延安市积极响应退耕还林还草、封山绿化号召，出台了《封山禁牧管理暂行办法》，在全市范围内严格推行封山禁牧，促进了生态自然修复。同时，全面推行舍饲养畜，扶持农民群众建设圈舍、人工种草和饲草加工，积极调整畜群和品种结构，大力发展以养猪为主的规模化、标准化养殖业，实现了“牛羊下山进圈”。

（2）顺应自然，坚持退耕还林造林种草不动摇。延安市坚定不移地贯彻落实党的方针政策，走绿色发展道路，积极引导，创新观念，遵循“三先退”原则，即25度以上的坡耕地先退、人均达到2.5亩永久基本农田的地方先退、致富产业形成规模效益的地方先退。因地制宜、分类指导，将梁峁沟坡洼统一规划，山水田林沟综合治理，造林和种草结合，人工营造和自然封育结合，不断提高黄土高原综合治理程度和水土保持能力，使延安市成为“全国退耕还林第一市”，达到了“坡地退耕还绿”。

（3）坚持退耕还林和成果巩固两手抓。退耕还林工程启动后，延安市委、市政府提出了“以退耕还林、建设生态环境统揽农村工作全局”的思路，把退耕还林为主的生态环境建设作为保护和发展生产力的重要方面，放在了突出位置。大面积退耕后，结合当地实际，市委、市政府相继出台了《延安市巩固退耕还林成果暂行办法》《延安市创建全国退耕还林试验示范基地规划纲要》，以国家巩固退耕还林成果有关政策为指导，规划了2008—2015年间围绕退耕还林在封育保护、林分结构调整、永久基本农田建设、产业培植、精品示范流域和生态文化村建设、城镇绿化、退耕还林效益监测等八个方面的重点工作，按照“一县一业、一村一品”的思路，积极推进经济结构调整，大力发展林果、草畜、棚栽等特色主导产业，实现生产方式由以粮为主向发展特色主导产业转变，由一家一户的单打独斗、粗放式经营向规模化种植、标准化生产、集约化经营的产业化方向转变。

经过坚持不懈努力，延安市以退耕还林还草为主导的生态建设走在全国前列，区域生态环境质量发生了明显好转。至2018年底，全市退耕还林面积达到1077.47万亩（累计纳入国家计划1017.42万亩），占国土总面积的19.4%，占全省的27%，有效遏制了生态环境恶化的势头，延安市山川大地初步实现了由黄转绿的历史性巨变。

2. 山下采取治沟造地工程措施，促使泥不出沟。治沟造地是针对黄土高原丘陵沟壑地区特殊地貌，集坝系建设、盐碱地改造、荒沟闲置土地开发利用和生态整体修复为一体的一种沟道土地整治新模式，是保生态、增良田、惠民生的系统性工程。2012年9月，原国土资源部、财政部正式批复将延安市治沟造地列入全国土地整治重大工程。项目涉及全市13个县区、197个项目，建设规模50.67万亩，总投资48.32亿元（其中土地整治资金40.96亿元）。为推动治沟造地土地整治重大工程加快实现预期目标，在工程实施过程中，延安市不断加强组织领导，科学规划设计，坚持按照“综合配套、先渗后溢、保持水土、防涝防洪防盐碱”的工作思路，采取“以坝控制，节节设防，留足水道，畅通行洪，适度开挖，分级削坡，造林种草，恢复植被”等针对性措施，规范项目管理，确保工程质量，探索总结出了一套行之有效的办法。

（1）建立健全政府主导、部门协同机制。延安市和各县区成立了治沟造地项目建设领导小组，由政府主要领导任组长，分管领导任副组长，国土、水利、财政、农业、林业、扶贫等部门负责人为成员，并组建成立了专门办公室，具体负责统筹指导和协调推进项目实施工作，保障了全市治沟造地工程的顺利开展和推进实施。

（2）坚持因地制宜，科学编制规划设计。在工程规划布局上以小流域为单元，充分考虑流域地形、面积、降水、径流、土壤侵蚀、植被等自然因素，合理布设坝系骨干工程、土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程等，做到田、坝、路、林、渠、排水、退耕、产业八配套，形成集生物、工程、农业、技术、管护于一体的综合整治体系。

（3）健全制度，规范管理。延安市治沟造地办先后出台20余项重大工程管理制度，涉及重大工程实施管理、土地清查、招标管理、设计变更、项目验收、土地流转、管护办法、档案管理等内容，对重大工程各个环节作出了明确规定，并将重大工程项目建设情况纳入县区政府重点工作考核，建立奖惩激励机制。按照“抓点示范、以点带面”的思路，坚持高标准、高质量、高起点建设，实行市、县、部门领导挂名包点抓片制度，集中资金、技术投入和领导力量，在工程层面强调“干—支—毛”分层防控、“渠—堤—坝”系统配套、“乔—灌—草”科学搭配；在整治层面强调“坡—沟—川”协同推进，抓典型，树样板，全力打造精品示范工程。

（4）加强科技研究，抓好示范引领。中国科学院西北水保所和延安市治沟造地办共同开展治沟造地土地整治坡面植被恢复关键技术研究，形成了基于黄土高原地区水土资源高效利用的治沟造地技术体系，为西北地区土地整治提供了范例。同时，项目区开展了耕地质量提升试点，进行了黄腐酸、木本泥炭土壤改良试验，为建设高标准农田提供新思路和新技术。

截至2018年底，土地整治重大工程完成建设规模50.96万亩，新增耕地10万余亩，项目区基本上达到了泥不出沟，有效巩固了当地退耕还林成果。

（二）紧紧围绕“增良田”，采取打坝淤地、梯田修筑等措施，增加耕地数量，提高耕地质量

1. 采取打坝淤地、削坡填沟等，增加耕地数量。近年来，随着退耕还林还草生态工程的深化、农业结构战略性调整的推进和农村常住人口的转移减少，黄土高原的水土流失状况客观上得到了显著改观，泥沙流失量明显减少。为了稳住退耕还林还草成果，必须先让农民拥有足够的“口粮田”。延安市众多沟道蕴藏着丰富的土地资源可供开发利用，沟道造地潜力150多万亩。为了解决耕地短缺和粮食问题，子长县2009年率先在西山沟开始治沟造地试点，效果明显。在总结子长县经验的基础上，延安市作出了治沟造地的重要决策，得到了中央和省政府的大力支持。2011年，陕西省政府将子长县、延川县和宝塔区确定为全省治沟造地试点县区，并推广到延安市的其余8个县。通过大规模治沟造地工程建设，新增耕地10万余亩，提高了当地粮食生产保障能力。

2. 通过建设高标准农田，提高耕地质量。为配合退耕还林政策，延安市治沟造地土地整治重大工程通过深入开展修复整治型、配套完善型、开发补充型、综合整治型等四种类型的沟道整治，实施了拦洪坝淤地坝骨干水利工程、土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程及其他工程措施，修复整治冲垮、废弃坝地和川道地，完善田、坝、渠、路、林等基础设施，完善了田间灌排沟渠及小型集雨蓄水设施、道路等建设，并采取土壤改良、地力培肥等措施，建成了高标准农田50多万亩。

（三）紧紧围绕“惠民生”，通过改善生产条件，调整农业产业结构，助推乡村振兴

1. 改善生产条件，提高粮食生产能力，保证当地农民“口粮田”。为保证退耕还林政策顺利推行，确保农村人口人均2亩高标准农田，从2000年开始，延安市坚持大搞基本农田建设，累计新建或改造基本口粮田210万亩，完成治沟造地50.96万亩，使全市农民人均基本口粮田达到2亩以上。特别是通过治沟造地土地整治重大工程建设后，通过耕地布局集中连片，提高田间道路通达率和机械作业率，改善耕作条件、沟坝地水肥条件以及提高耕地质量等级，实现每造1亩沟坝地可退耕3—5亩，确保了当地农民的“口粮田”。

2. 创造扶贫条件，促进脱贫攻坚。将退耕还林、治沟造地与美丽乡村建设相结合，按照“小城镇建设、发展现代农业产业和避灾扶贫搬迁”三位一体的工作思路，实施移民搬迁、助力脱贫攻坚。坚持“就镇、就路、就近”的原则，把居住偏僻、交通不便、条件落后的农户，逐步搬迁到“有田、有水、有路”的地方居住，从根本上改善农民的生产条件和居住环境，帮助贫困户尽快形成致富产业，达到“搬得出、稳得住、能致富”。2013年，延安市在实施新一轮退耕还林过程中，将计划任务及巩固成果专项规划项目向贫困村组和贫困户倾斜，全市退耕还林涉及贫困户4.94万户13.67万人，退耕还林面积48.86万亩。同时，通过治沟造地土地整治重大工程，积极创造农业机械作业条件，将整治好的耕地流转给现代农业集团，发展现代农业，增加农民务工收入。据不完全统计，延安市治沟造地重大工程已经流转土地超过10万亩，流转费用约200元/亩，当地农民在流转公司务工收入约3000元/月，促进了农民增收，加快了群众脱贫致富步伐。

3. 优化提升农业产业结构，助推乡村振兴战略实施。延安市退耕还林后，2012年以来，大力推进“43158”优质农产品生产基地建设，即400万亩优质苹果生产基地、300万亩优质粮食生产基地、100万亩干果基地、50万亩蔬菜生产基地、800万头家畜养殖基地，农村经济逐步向设施农业、高效农业和现代化农业转变。同时，大力发展油用牡丹、药材、食用菌种植和林下养殖产业，目前经济林果、棚栽、舍饲养殖已成为延安市的三大农业主导产业。尤其是治沟造地土地整治重大工程实施后，通过促进土地流转和农业种植结构调整、土地规模化、集约化经营，推动蔬果大棚、规模养殖和生态旅游等农业产业化发展，探索形成以旱地改水田实现“一川稻田绿，万顷碧波流”的南泥湾休闲旅游模式，以“专业大户 + 农户”发展产业奔小康的“党畔模式”，以大力发展现代农业实现“蔬菜满园四季青，瓜果飘香又一年”的安塞模式等，改善了134个乡镇、1423个行政村的生产、生活条件，助推220个贫困村加快脱贫致富步伐，成功跳出了“越穷越垦、越垦越穷，越牧越荒、越荒越牧”的恶性循环怪圈，为乡村振兴注入了动力和活力。

近年来，延安市将退耕还林和治沟造地列为政府重大民生工程，治沟造地作为退耕还林的“姊妹篇”，起到“治沟保生态，造地惠民生”的作用，对实施退耕还林起到了托底和支撑作用。通过近20年的生态保护修复，全市植被覆盖度由2000年的46.35% 提高到2017年的81.3%，年均降雨量平均增加了100毫米。水土流失综合治理程度达到68%，入黄泥沙由退耕还林前每年的2.58亿吨降为0.31亿吨、降幅88%，土壤侵蚀模数由每年每平方公里9000吨降为1077吨、降幅为88%，基本实现了泥不下山、不出沟。根据中国科学院研究发现，随着黄土高原丘陵区退耕还林政策和治沟造地工程的大力实施，生态环境得到明显改善，促使黄河泥沙排泄量急剧减少，沟壑纵横黄土高坡又成陕北的“好江南”，山川大地逐步实现了由黄变绿的历史性改观。

三、经验启示

党的十八大以来，延安市不断完善生态保护修复模式，统筹考虑山上退耕还林和山下治沟造地，整体推进生态保护修复工作。通过封山禁牧、舍饲养畜、生态移民、建设基本口粮田、发展现代农业产业等多种措施，一手抓生态保护修复成效建设，一手抓农民群众生产生活水平的巩固和提高，解决农民长远生计问题，确保“退得了”，达到了“稳得住”“不反弹”“能致富”，为黄土高原生态脆弱区生态保护修复提供了可学习、可复制的经验。

（一）坚持以山水林田湖草生命共同体理念为指导，才能取得生态保护修复整体成效

只有遵循自然生态的整体性、系统性及其内在规律，综合考虑山、水、林、草等自然生态各要素，综合采取工程、生物、技术等多种措施，统筹实施山上山下、流域上下游的整体保护、系统修复、综合治理，才能取得生态保护修复成效。延安市生态保护修复经历了从单一治山治水技术到综合措施、从整治为主到预防为主兼顾整治、从单纯强调整治现状到关注长期可持续性转变的演化过程，最终将山上退耕还林和山下治沟造地结合在一起，将沟道小流域上下游整治统筹兼顾考虑，采取“山上退耕还林保生态，山下治沟造地惠民生”的生态保护系统修复模式，有力保障了生态修复成果。一方面退耕还林还草恢复坡地植被，为治沟造地的实施提供了极好的条件和契机。另一方面积极实施治沟造地，增加良田面积，保证了因退耕还林而失地少地农民的“口粮田”，减少农民上山种地，对实施退耕还林起到了托底和支撑作用。

（二）坚持以人为本维护群众利益，才能取得生态修复多方共赢

绿色发展，必须坚持绿色惠民，让群众分享“绿色福利”。延安市退耕还林和治沟造地不仅是一项生态保护工程，更是一项惠民工程。延安市委、市政府把退耕还林和治沟造地工程建设与农业经济结构调整、农村基础设施建设、扶贫开发紧密结合起来，通过治沟造地和复垦废旧村庄宅基地，增加了耕地；通过配套农田基础设施，提高了耕地质量，建设了高标准农田。同时，通过改善农业生产条件、增加粮食产量，发展生态产业、提高经济作物产值等宏观布局，提高资源利用效率，减轻整体环境压力，从而解决黄土高原生态脆弱区恢复和可持续发展问题。实践证明，只有坚持以人民为中心的发展思想，综合考虑经济—社会—生态协调发展，才能取得生态脆弱区生态修复多方共赢。

（三）坚持久久为功抓落实，才会取得成功实践

退耕还林20多年来，延安市委、市政府领导班子经过多次调整，但始终咬紧生态建设不放松，延安各级干部以“功成不必在我”的胸襟久久为功，始终坚持生态优先的发展理念不动摇，一任接着一任干，一张蓝图绘到底。国家提出退耕还林之后，广大人民群众发扬自力更生、艰苦奋斗的“延安精神”，克服种种困难，集中人力物力，轰轰烈烈地开展了大规模植树造林，并同步开展大规模治沟造地重大工程建设，推动延安生态环境持续向好。

来源：选自《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》，党建读物出版社2019年7月版