编者按
2022年5月-8月，2022年中国城市规划学会小城镇规划学术委员会年会的第二轮征稿活动持续开展。本轮投稿中，学委会专家遴选出第二批“会议优秀案例”，近期继续通过本公众号对具有一定借鉴意义的实践案例进行推送。
提要
在新时期国土空间规划背景下，高效集约节约发展是必然趋势，然而现状农村居民点普遍存在用地低效粗放、人居环境不佳等问题。通过宅基地整理，推进农民聚居，不仅能优化农村居民点布局，提升建设用地效率，还能改善农村生产生活条件。但在实施层面农民聚居推进阻力较大，除社会因素外，从规划角度也存在一味追求建设用地指标、规划脱离实际等问题。本案例结合攀枝花市仁和区平地片区乡镇级国土空间规划实践，从规划角度探索如何科学规划农村居民点促进农民聚居。
01 引言
随着四川省乡镇行政区划和村级建制调整“两项改革”工作的持续推进，2021年四川省确定以片区为单元编制乡村国土空间规划。乡镇级国土空间规划作为国土空间规划编制体系中的最低层级，需侧重实施性，但相较详细规划，更着重协调统筹，其中农村居民点就是需协调统筹的重要部分。
一方面，在空间紧约束的背景下，城乡发展由原来粗放、扩张型转向集约节约型；另一方面，由于农民收入增加，农民对美好生活的向往与现状农村居民点功能不全、风貌不佳、配套不足、交通不便也存在较大矛盾。因此开展农村居民点整理，实现农村居民点聚居是缓解土地供需矛盾、改善农民生活质量、实现资源优化配置的重要手段。
02农村居民点整理及农村聚居点
农村居民点整理是指对农村居民点用地进行整治、改造其空间结构和布局以及土地产权调整，使其达到土地利用结构优化，提高土地利用效率的一项综合的土地利用工程。
农村聚居点通常指一定规模的农村人口集中居住地。传统的农村聚居点是在不同山水、气候自然环境和社会关系中缓慢发展、自发形成的；现今的新型农村聚居点是经过统一规划，按照统一要求，统一建设新的居民住房和服务设施，组建成新的农民生产生活共同体，形成农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局。
03 农村居民点规划中常见的问题
“聚居”是农村居民点规划的主要方式，“聚居”无论从政府角度还是农民角度都是双赢的局面，然而在实际推进中存在农民积极性不高、过程推动缓慢等情况，除了根深蒂固的社会原因，从规划角度也值得反思。
一是新村聚居点存在跨组、跨村甚至跨镇的现象，农民不愿离开自己的土地，且跨村跨镇后会造成耕作半径大、耕作不便等问题；二是部分农民沿路傍水而居，交通便捷、环境优美，生活也较为方便，农民不愿进行搬迁；三是部分规划人均乡村建设用地过低，强行让农民“上楼”，打破了农民原有的生活习惯。
04 农村居民点规划要点
4.1因地制宜拆并宅基地
安全优先，原则上拆除地震断裂带、地质灾害区、洪水淹没区等灾害隐患严重、地灾防治困难大或市政高压管线等严格防护控制范围内的现状居民点，若风险程度较低，且可以通过工程措施防治控制，则可以结合居民点聚集程度、交通条件等综合确定。
保护生态，生态一级保护区、野生动物核心保护区、一二级陆域水源保护地、生态保护极重要区内居民点用地按要求进行拆迁；其他生态保护区、准水源保护地及野生动物非核心保护区结合相关管控要求，可以保留部分已经聚居的居民点。
便捷高效，在满足安全性和生态性前提下综合考虑交通便捷性、生活便捷性和现状聚居情况，合理保留、拆并现状居民点。保留离镇区较近，生活方便，临公路、村主要道路等生活交通便捷且现状已相对聚集的农村居民点，拆并生活、交通不便的零星居民点。
4.2考虑耕作半径，适度集中、就近聚居，避让永久基本农田
拆并后统一规划的居民点，一要考虑村民生产生活的“时间半径”，除重大区域基础设施、生态移民、重大地质灾害点等特殊情况外，原则上村内就近安置；二要以“粮食安全”为首要任务，避让永久基本农田。
4.3合理规划聚居点规模
（1）合理确定规划居民点人均用地规模
根据当地农民居住习惯和居住意愿，合理确定居住形式，按不同居住形式确定人均用地规模。土地管理法规定农民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过各地规定的标准。尽管各省的具体标准有所不同，但一般人均不超过30平方米，户均不超过150平方米。规划居民点除宅基地外，还包括宅前屋后的院子、部分农村道路以及公共空间，参照以往经验，低层住宅的居民点人均建设用地规模约为70-80平方米，联排式的约为100-110平方米，院落式的约为110-120平方米。
（2）以规划户籍人口测算居住用地规模
测算规划居民点规模时应采用户籍人口，由于农村“按户分宅”、“人地挂钩”，因此用户籍人口进行测算比常住人口更加合理。此外，应区分保留居民点与规划居民点，保留居民点按现状人均用地规模计算，新建居民点按规划人均用地规模和需要安置的人口测算。
4.4预留弹性
部分规划聚居点选址与现状聚居点位置重合，需拆迁现状（部分）农房后新建，规划与现状相比能容纳更多农民，但若未完成拆迁，则无地安置其他区域搬迁过来的农民。为避免“拆旧”与“建新”可能存在的冲突，在现状聚居点基础上根据用地情况划定规划村庄建设范围线，在居民点总规模不变的前提下，一是给予居民点图斑范围一定弹性，二是在拆迁尚未完成时可以利用“建新”部分用地先行安置其他区域搬迁过来的农民。
05 攀枝花仁和区平地片区乡镇国土空间规划实践
5.1平地片区概况
平地片区位于攀枝花市仁和区南部，地处川滇交界处、金沙江沿线的高山峡谷地带，包括平地镇、大田镇和啊喇彝族乡，总面积462.41平方公里，2020年常住人口2.55万。
5.2现状居民点特征
沿河谷分布，相对聚居和零散分布并存。片区为高山峡谷地形，适宜建设用地较少，相对平坦的用地沿河谷分布，现状农村居民点自然向河谷地带集中，分布在国省干线公路、县乡道路两侧及耕作用地周边。受地形和耕作半径影响，农村聚居点以单个河谷为单元相对集中，但在河谷单元内，基本为零散分布状态。
现状人均居民点用地大，整理潜力大。片区现状人均居民点用地达211平方米，一户多宅、双栖、三栖现象较多，集约节约程度低，规划整理潜力较大。
图1 农村居民点现状分布图
5.3现状居民点分类拆并
从现状居民点安全性、生态性和便捷高效性出发，以安全因子、生态因子为前置条件，结合交通因子、聚居度因子综合确定是否保留，即在满足安全性和生态性的前提下进行交通、聚居规模等因子分析。
结合片区情况，规划拆并滑坡、崩塌、泥石流等地灾危险性较高范围内的居民点，以及平地镇猕猴保护区范围内的居民点，通过矩阵判断，保留交通便捷且相对集聚的居民点。
图2 居民点地质灾害影响分析图
图3 居民点生态性分析图
表1 居民点聚集规模及交通条件判别矩阵
聚集规模/
交通条件
聚居（51户以上）
聚居(31-50户）
聚居(16-30户）
聚居(6-15户）
散居（5户及以下）
公路两侧20米范围内/主要农村道路两侧10米范围内
保留
保留
保留
保留
可保留
公路两侧21-50米/主要农村道路两侧11-20米
保留
保留
保留
可保留
拆迁
公路两侧51-100米/主要农村道路两侧21-50米
保留
可保留，规划增加道路
可保留，规划增加道路
拆迁
拆迁
公路两侧100米以外且主要农村道路两侧50米以外
通常不存在，若有，可保留，规划增加道路
通常不存在，若有，可保留，规划增加道路
拆迁
拆迁
拆迁
图4 现状聚居点聚合分析图
图5 规划保留、拆并居民点图
5.4新建居民点规划
（1）测算新建规模
按照集约节约、以人为本的原则，考虑现状人均居民点面积高于200平方米，结合当地居民意愿和现状居住方式，采取院落式的安置模式，按照人均乡村建设用地不超过120平方米进行集中安置。
（2）聚居模式
拆并新地模式主要针对资源受限（用地紧张、交通不便等不适宜建设的区域）农村居民点向环境适宜区域集聚；就地城镇化模式主要针对场镇周边农村居民点通过农转非转变成城镇建设用地；内部整合模式主要针对自身集聚度较高农村居民点，附近散居居民向其集聚。
片区主要采取内部整合模式，局部采用拆并新地，在平地镇和大田镇镇区周围采用就地城镇化模式。
图6 规划聚居模式示意图
（3）规划居民点布局
规划新建聚居点布局首先满足安全性和生态性，避开有灾害风险和生态需求的区域（生态保护极重要区、猕猴保护区、水域湿地、公益林、水源保护地等区域），其次避开永久基本农田和稳定耕地，同时考虑地形条件，避开坡度25度以上不适宜建设的区域，扣除上述区域后形成“居民点布局可选区”，结合交通条件、耕作半径等因素进行选址。
因地制宜按照就地城镇化、拆并新地、内部整合的三种模式，安置被拆并的农民，引导适度聚居，依托地形条件，一个河谷布置1-2处中、大型聚居点，主要安置该条河谷散居的农民。构建以中小型居民点为主，点缀大型居民点的“大分散、小聚居”农村居民点布局体系，推动农村居民点建设用地减量、提质和增效。其中河谷地区以中、大型居民点为主，坡地区域以小型居民点为主。
图7 居民点布局可选区域分析
图8 居民点布局规划图
5.3划定村庄建设边界线
村庄建设边界划定的目的一是在建设规模不变的前提下让农村居民点边界具有一定弹性，且更具可实施性；二是未来可以进一步引导规划中未进行聚居的居民点进一步往村庄建设边界内集中聚居。村庄建设边界也需满足安全、生态、与永久基本农田保护线不交叉等原则，因此村庄建设边界线原则上也位于“居民点布局可选区”内。依据村庄人口及村庄产业发展、新村居民点建设、村庄服务设施配置等建设需求，平地片区规划按照为30%散居人口提供聚居空间的原则确定各村庄建设边界规模。
图9 村庄建设边界线
05 结语
国土空间规划理论和方法还在不断探索和完善，本文以平地片区乡镇级国土空间总体规划为例，从更为科学的角度探索了乡镇级国土空间规划中农村居民点的规划方法，但规划中居民点规划图斑空间位置仍为“理论值”，“实践值”需要下一步由村庄规划结合村民意愿、农房质量、农房闲置情况等更加细致的要素进行修正和落实。
作者简介：
施建鑫，四川省国土空间规划研究院，工程师，注册城乡规划师
邓生文，四川省国土空间规划研究院，高级工程师，注册城乡规划师
李瑾曦，四川省国土空间规划研究院，工程师
卓想，四川省国土空间规划研究院，工程师，注册城乡规划师
