区人大常委会调研组
2012年5月
学前教育是基础教育的重要组成部分,对广大儿童的身心健康、各阶层市民的切身利益以及经济社会的可持续发展有着十分重要的影响.为促进我区学前教育优质均衡发展,推进学前教育公平,根据区人大常委会2012年工作安排,教科文卫华侨工委组织部分区人大代表组成调研组,于3月份对我区学前教育情况进行了专题调研.
调研组认真学习了有关法律及各级关于学前教育的政策文件,先后召开了10个座谈会,分别听取了区政府办、区发规统局、区教育局、区财税局等职能部门的情况汇报,并与10个镇（街道）相关部门的领导及幼儿园负责人、幼师、幼儿家长代表等进行了充分的交流和探讨,实地视察了我区10所公办、集体办及民办幼儿园的办园情况,委托区调查队进行了问卷调查（向社区群众发放调查问卷200份,收回200份）,学习借鉴了上海、深圳、南海等地的经验做法.现将调研情况报告如下:
一、近年我区学前教育发展的主要成效
近年我区各级政府越来越重视学前教育发展,并将其纳入改善民生工程的重要内容,通过加强规范办学、加大投入扶持、强化队伍建设、提升教学质量等多措并举,积极推动学前教育发展,成效明显.
（一）学前教育增量发展普及率高
我区学前教育规模不断扩大,普及率在高水平上稳步增长.2005年与2011年相比,全区在园幼儿从49781人增加到74376人,增长49.41%；入园率从99.53%增加到99.92%；幼师从3808人增加到4785人,增长25.66%.目前全区共有幼儿园 272所,其中公办幼儿园17所,集体办幼儿园159所,民办幼儿园96所.多年来我区的入园率保持在99.5%以上,已实现了学前三年教育的普及,较好解决了适龄儿童“有园上”的问题,普及程度位于省、市前列.
（二）学前教育优质资源逐步扩展
我区幼儿园上等级率从2005年的18.2%大幅提升至2011年的58.5%,增长达40.3%,其中省一级幼儿园20所,市一级37所,区一级102所,全区约70%的在园幼儿就读于等级幼儿园,其中伦教的幼儿园上等级率达到95%.在软件优质资源方面,我区幼师学历达标率保持着高水平上的稳步提升,从2005年的99.03%提升至2011年的99.49%,教师学历结构从以中专为主优化为以大专为主,且本科、研究生等高学历人员比例逐年增加.
（三）学前教育普惠性发展有所创新
区和部分镇街先行先试,从投入机制方面探索推进学前教育的普惠性改革.一是补贴在园幼儿.从2011年起,我区本市户籍的在园大班幼儿享受300元/生·年的补助.北滘在此基础上,对该镇户籍在园幼儿补助480元/生·学期.二是新建扩建公办幼儿园.大良近年陆续投入资金新建3所和扩建1所公办幼儿园；明确将公办园的办学经费纳入财政预算,保障办学质量和教职工待遇.三是资助普惠性幼儿园.大良通过政府购买服务的形式,由财政投入225万元对符合人员配备要求、收费限定标准的15所集体办园和民办园按班补助,逐步扶持其办成普惠性幼儿园,使街道48%的在园幼儿受惠.
二、目前我区学前教育存在的主要问题
近年我区学前教育事业取得了较大的发展,但还存在一些突出问题.学前教育与我区整体教育发展的高水平不相适应,已成为整个教育体系中的薄弱环节；与学前教育总体规模发展不相适应,未能实现高普及率下的优质均衡发展；与广大群众日益增长的优质教育需求不相适应,已成为当前社会的热点难点问题.突出表现为两方面的矛盾:
一是公办园、优质园“入园难”.受财政保障的公办园办学规范、教师素质较高,平均收费3386元/生·学期.调查显示,69.5%的群众最希望小孩就读公办园,但全区仅有17所公办园,其中大良有9所,6个镇街没有公办园,“入园难”现象非常突出.实行优质优价的民办园,由于优质学位有限,尽管收费昂贵,也存在“入园难”现象,有的甚至需提前两年报名预留学位.二是大部分集体办园和民办园“入园差”.这些幼儿园主要集中在城乡结合部和农村,环境差、设施差、管理差,师资素质低、办学水平低.收费最低的660元/生·学期,处于“低收费、低成本、低水平、低质量”的恶性循环经营.如某镇18所幼儿园均为集体办园和民办园,其中14所收费在660～1300元/生·学期,部分未按我区有关要求,每班配足2名教师.67.5%群众认为该类幼儿园办学条件落后、安全隐患多、教师素质不高.
综合调研情况,导致以上“入园难”、“入园差”矛盾的主要原因有三方面:
（一）对学前教育的认识不足,主导作用有所缺失
各级政府对学前教育发展的重要性和必要性认识不足,未能充分发挥政府主导作用,采取有效措施,破解市场化改革后出现的公办园“稀缺化”、民办园“两极化”等新矛盾、新问题,在保障学前教育公益普惠性和促进优质均衡发展上明显缺位.
1.政府职责定位不明确
近年各级政府虽已明确将学前教育纳入公共服务体系,确立其公益性和普惠性,但实际工作中,政府主导作用有所缺失,没有切实承担起弥补市场机制不足的职能,以致长期制约学前教育发展的政策体制、财政投入、幼师待遇等根本性、深层次问题没有得到有效解决.我区以集体办园和民办园为主的学前教育,长期采取“以生养园”的市场化模式运作,导致学前教育的优质均等化和公益普惠性难以实现.
另外,各级政府的正面宣传引导做得不够,社会对学前教育存在认识偏差,将学前教育等同义务教育,对政府、社会和家庭合理分担办学成本的机制不尽理解；部分群众对学前教育要求过高,期望值与目前我区学前教育服务水平不相称.
2.政策计划落实不到位
区政府近年制定了学前教育三年行动计划,但计划的部分目标任务含糊,且缺乏配套政策和具体实施细则指导落实.如没有全面贯彻省、市三年行动计划中的目标任务,没有明确提出到2013年我区公办园或普惠性幼儿园应达到的比例目标、幼师工资待遇的参照标准等.至今仍未出台财政经费投入制度、教师待遇保障制度、收费与财务管理制度等配套政策,对各级执行落实规划的情况没有考核标准,使计划的落实流于空泛,部分目标任务难以实现.
3.规划布局的刚性引导不够
长期以来,我区在城市开发建设中对学前教育的配套公建没有引起足够的重视,仅对新开发的居住小区及有控制性详细规划覆盖的地区作比较明确的控制要求.没有制定我区幼儿园布点规划,对幼儿园的强制布点、办学性质等作出刚性要求.在规划执行中,部分区域要求配套建设的幼儿园没有完全落实,导致区域内学前教育资源不足,群众难以就近入读；有的把住宅小区配套幼儿园建设成高端收费的民办园,但区域内却没有其他公办园和普惠性幼儿园,高昂的收费使市民难以实现就近入读,如德胜新区目前也存在这种情况.
（二）对学前教育的财政投入不足,资源配置不均
我区学前教育自2001年推向市场以来,由于学前教育经费保障机制不完备,各级政府大多减少对学前教育的投入,学前教育的公益普惠性和优质均衡发展没有得到足够的财政保障.
1.财政投入不足
近年来,我区没有健全的学前教育财政保障机制,2008年之前区级财政对学前教育投入很少,2008至2010年每年投入不超过50万.2011年增设区幼儿教育经费投入550万,加上各镇街投入的1933万元,全区合共投入2483万元,仅相当于家长承担保教费的7%.“以生养园”的运营模式,决定了我区学前教育的办学成本基本由家庭承担.调查显示,78.3%的群众认为政府对学前教育的投入不足.
学前教育的财政投入与其事业规模极不相称.2011年我区在园幼儿约占各级各类学校在校学生的19.66%,但学前教育经费支出仅占财政性教育经费支出的0.86%.
2.财政投入不均
由于各镇街的总体投入水平不同,对各类幼儿园的投入标准不同,导致了镇街之间、城乡之间、村（社区）之间的学前教育发展不均衡.2011年各镇街对学前教育财政投入最多的为大良,达843.58万元,投入300～500万元的镇街2个,投入约100万元的镇街2个,投入少于20万的镇街5个.各镇街的投入主要用于对公办园的办园经费补贴,大部分集体办园和民办园基本没有得到日常经费补贴.因此,用于补贴办园经费的财政投入只覆盖了占全区11.76%的幼儿园,受惠的幼儿仅占全区在园幼儿的9.39%.
（三）对幼师身份和待遇保障不力,队伍不稳定
近年幼师队伍建设已成为制约我区学前教育发展的主要瓶颈.由于幼师从业身份模糊和待遇差,以致幼师队伍的积极性和稳定性不高,直接影响了教育质量的提升.
《教师法》明确指出教师队伍中包括幼儿园教师.但自从学前教育市场化改革以来,幼师的教师身份被逐渐模糊,幼师的工资标准、聘任退休、业务培训等方面没有统一的制度规定,使幼师享受不到教师的应有权利,造成社会地位下降、收入待遇偏低、职业发展前景差,与同样从事教育工作的中小学教师形成鲜明的反差.幼师队伍的归属感和积极性不高、流动性大,幼儿园尤其是大部分集体办园和民办园普遍存在“进不来”和“留不住”的现象.目前,我区幼师的月均工资约2344元,仅为小学教师工资7409元的31.64%,相当于佛山市城镇在岗职工人平工资3417元的68.60%.
2011年全区幼师离职人数为717人,流动率达15%；教龄5年以下的幼师达41.57%,未领取教师资格证的达60.45%,未评职称的达67.44%,相当部分年轻幼师缺乏长期从教的意愿,继续学习和提升专业素养的动力不足,导致队伍中的多数幼师只有学历无从业资格或无职称,幼师队伍的专业素质偏低.
三、今后我区学前教育发展的意见建议
当前社会上对加紧促进学前教育实现优质均衡发展的呼声很高.问卷调查反映的群众意见中,希望政府把学前教育纳入义务教育的达94.5%,建议加大财政投入和加强师资培养的分别达77.5%和77%.为加快学前教育优质均衡发展,建议政府要抓住责任认识、财政投入、队伍建设等关键问题,着重做好以下四方面工作:
（一）提高认识,强化政府的主导责任
各级政府要从战略和全局的高度,深刻认识到学前教育关系到儿童的健康成长,关系到千家万户的切身利益,是重要的社会公益事业；发展学前教育,对于实现更高水平的普及教育、提高市民整体素质具有深远意义,将影响着一代人甚至几代人的成长、影响着我区综合实力的提升,是政府义不容辞的责任.各级政府要切实将学前教育发展作为改善民生和推动教育改革的重要任务,列入工作计划,摆上重要日程,明确责任分工,强化措施落实,确保政府责任履行到位.
1.目标定位的主导
各级政府应对学前教育进行准确定位,既要纠正学前教育市场化发展导向和政府大包大揽的认识,又要切实履行起政府应负的责任,在发展目标、原则方向和办学机制、政策措施上发挥好主导作用.一要坚持公益普惠性的发展原则.构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系,保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育.今后应主要发展由财政资助、办学质量保证、幼师待遇保障、收费合理、面向大众的普惠性幼儿园.二要坚持优质均衡的发展方向.扩大扶持政策的受惠面,促进镇街、城乡,以及各类幼儿园的均衡发展,并逐步提升整体办学质量.在均衡的基础上向优质方向发展,逐步使学前教育与顺德整个教育发展水平相适应,与经济社会发展水平相适应.三要坚持“政府主导、社会参与、多元发展”的办学机制.政府应通过政策、规划布局、财政投入、监管等方面主导发展,鼓励社会力量办学和参与管理,形成公办、集体办和民办多种办学形式并存,各级各类幼儿园共同发展的格局.
同时,政府应加强对发展学前教育的宣传引导,通过多渠道、多形式向社会宣传各级推动学前教育发展的目标、政策举措以及客观反映我区的办园、收费、师资等总体发展情况,引导市民理性认识和支持我区的学前教育发展.
2.政策制定的主导
建议认真贯彻好省、市学前教育三年行动计划,发挥好我区学前教育三年行动计划的引领作用,加强调查研究,了解基层群众需求,进一步细化计划中的目标任务,尽快制定配套政策,强化计划的可操作性,让各部门、各镇街在执行时有目标、有指引、有考核,确保规划中每项措施的落实,每项目标的完成.建议结合我区实际,重点制定普惠性幼儿园的办园和认定标准,以及资助机制,明确提出今后几年我区普惠性幼儿园应占全区幼儿园的比例目标,或就读于普惠性幼儿园幼儿占在园幼儿的比例目标.加快制定财政经费投入制度、教师待遇保障制度、收费与财务管理制度、学前教育机构举办制度等配套政策,并将学前教育发展情况纳入各级绩效考核内容.
3.规划布局的主导
结合我区经济社会发展、人口变化、居住分布等因素,制定适度超前的幼儿园建设规划,并加强对执行落实的监管追究力度.由教育部门主导,协调各相关职能部门,对全区幼儿园建设布点进行科学规划,合理布局.要明确规定幼儿园的数量、规模、办学性质等要素,并制定分步实施目标,尤其要加大普惠性幼儿园的覆盖面,力争用3年时间实现每个村（居）都有1所普惠性幼儿园,起码解决全区约55%以上的在园幼儿就读于普惠性幼儿园的学位需要.
要建好、用好和管好小区配套幼儿园,并将其作为城镇学前教育公共资源扩容的主要渠道.制定相关建设和管理制度,合理确定配套幼儿园的规模和建设标准,并在小区规划、建设、验收等各个环节强化执行落实.建议参考深圳市宝安区的做法,明确配套幼儿园的产权归属政府,开发商建设竣工后,由教育行政部门举办公办园,或通过招标由社会力量举办成普惠性幼儿园,确保小区适龄儿童“有园上”、“上得起”.
（二）加大投入,促进学前教育的普惠性和均衡发展
为使公共财政投入更体现公益性和社会效益,财政投入要坚持公益普惠性原则,主要面向普惠性幼儿园的优质均衡发展.在财政投入机制上要注重合理确定投入力度和优化投入方式.
1.加强财政投入
要根据我区市民的家庭经济水平、政府财政承受能力,合理确定政府与家庭承担学前教育成本的比例,应通过加大财政投入,逐步降低公办园和普惠性幼儿园家长承担的教育成本比例.要制定财政经费投入制度,从源头上确保各级政府对学前教育经费投入的落实.要将学前教育经费列入区、镇（街道）财政预算,新增教育经费要向学前教育倾斜,建议按照佛山的标准,力争2013年对学前教育的财政投入占财政性教育经费的5%（按2012年区财政性教育经费预算27.95亿元计算,学前教育的财政投入约为1.4亿元）.
2.提高财政资源配置效益
目前要提高我区学前教育的普惠性和优质均衡发展,最迫切的任务是公共财政投入的“扩面”. 在财力有限的情况下,为进一步提高财政投入效益,在现行政府直接主办公办园和其他资助、补贴政策的基础上,要加强以下两方面的投入力度,加快普惠性幼儿园建设.
一是补助提升集体办园向优质普惠性方向发展.结合我区集体办园比例大、办学水平不高的实际情况,由区教育部门根据集体办园的等级、规范办园成本等情况制定补助标准,由区、镇（街道）共同对全区的集体办园实行按等级和规模补助办园经费.通过补助使集体办园提升为设施设备符合标准、办学行为符合规范、幼师工资得到保障、收费符合规定的普惠性幼儿园；原则上集体办园由所属村（居）委会承办或由优质公办园承办托管,镇街管理；要同步制定收费与财务管理制度,统一根据生均培养成本、财政补助水平、市民承受能力、办园水平等因素确定各等级幼儿园的收费标准.这将使财政投入的受惠面扩大近60%,我区的普惠性幼儿园覆盖面有效扩大,比例将能达到全区幼儿园的65%以上.
二是扶持发展普惠性民办幼儿园.制定普惠性民办园资助机制,确定普惠性民办园的办园和认定标准,以及资助管理方式.通过政府购买服务的形式,逐步对符合办学质量标准、符合限定收费标准的民办园实行教职工待遇补贴、税费减免等扶持措施,并将办学质量、教职工收入待遇保障、等级创建、收费管理作为年检指标,鼓励民办园提供面向大众、质量保证、收费合理的普惠性服务,并逐步扩大普惠性民办园在全区民办园中的比例,以缓解学前教育公共资源不足的问题.制定社会力量举办普惠性幼儿园的鼓励政策,通过在建设用地、税费缴纳、审批申报、奖励评定等方面给予扶持,鼓励企业、社会团体、公民个人等社会力量投资建园或通过租赁场地、捐赠等形式举办普惠性幼儿园.
（三）完善机制,切实保障幼师的地位和待遇
规范幼师聘用管理,加强待遇保障,是提高幼师队伍稳定性、积极性,提升幼师队伍整体素质的关键.
1.制定幼师管理制度
完善幼师的入职、培训、晋升、流动、考核等管理.明确幼师的入职资格和学历标准,新招聘的幼师须有教师资格证,并实行幼师注册登记制度.加快核定我区公办园教职工编制,切实配齐各类人员；民办园根据办园规模,参照公办园教职工编制标准足额配备人员.将幼师继续教育纳入中小学教师继续培训体系,通过财政分层次补助的形式,激励和支持幼师提升学历和专业技术职称；加强公办园和普惠性幼儿园幼师的有序流动,提高幼儿园整体的教学和管理水平.
2.制定幼师待遇保障制度
根据我区经济社会发展水平、幼儿园收费标准、中小学教师工资标准等,制定公办园和普惠性幼儿园幼师工资待遇标准,制定非普惠性民办园幼师工资待遇的指导意见,按照幼师专业技术职称合理确定各层次的最低工资标准.建议按照佛山市的目标要求,力争到2013年公办园幼师平均工资水平逐步达到我区小学教师平均工资水平的65%.普惠性幼儿园和民办园幼师平均工资水平不低于佛山市城镇在岗职工人平工资.
（四）探索创新,推动学前教育改革发展
我区作为改革开放的先发地区,有条件对学前教育的发展率先进行改革和探索.建议结合我区社会体制综合改革,探索成立学前教育管理的法定机构,专门负责全区集体办园的管理和事务协调,理顺集体办园的办学性质与日常运营问题；探索成立学前教育协会,承接政府下放的信息通报、规范指导、业务培训等职能,由政府通过购买服务的方式给予资助；探索引进社会组织参与幼儿园管理,逐步对财政资助的普惠性幼儿园,引进社会组织进行非牟利模式管理,确保资金安全和普惠性发展导向,以促进学前教育多元发展.鉴于目前国家未有法律规定将学前教育纳入义务教育,且受我区条件所限,建议今后进一步加强探索,待条件成熟时将学前教育逐步纳入义务教育,以促进我区学前教育的可持续发展,提高整个基础教育的发展水平.