文 丨马亮 （中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）

2020年新冠疫情的全球大流行，让加强应急管理能力建设、提升政府应对各类危机的能力，成为国家治理体系和治理能力现代化的关键课题。只有总结和汲取每次危机应对的经验和教训，持续不断地提升危机管理能力，才能使我们在高度复杂和高度不确定的国内外环境中更好统筹发展和安全的关系。

从2003年应对非典疫情到2020年抗击新冠疫情，中国应急管理取得了令人称道的进步。尽管过去17年科技、经济、社会等方面的巨大变化使非典和新冠难以直接进行比较，但是笔者与挪威奥斯陆大学的汤姆·克里斯滕森教授在最近发表的一篇论文指出，二者的比较仍然有很强的政策意涵。

我们对中国在抗击非典和新冠两波疫情的表现进行比较，重点关注治理能力和治理合法性的挑战。比较分析显示，在应急管理的响应速度、信息公开、跨部门协调、政策调适、国际合作等方面，中国应急管理的确取得了巨大进步。但是，仍然还有一些问题和不足同17年前的非典疫情一样，还需要更大的勇气和毅力来通过全面深化改革加以完善和提升。

治理能力和治理合法性是应急管理的两大关键维度

危机管理的治理能力涉及正式组织结构或管理程序，以及各类资源如何运用和奏效。比如，跨层级和跨部门的协调对于应急管理至关重要，而这是治理能力在结构方面的重要维度。治理能力包括协调能力、分析能力、监管能力和执行能力。协调能力主要涉及各类公共部门如何携起手来共同应对危机。分析能力指政府部门如何借助专业人士来处理信息并建言咨询。监管能力主要是如何在必要时采取强有力的管控措施，特别是加强疫情预警和控制人口流动。执行能力指在应急管理过程中处置危机、提供基本公共服务等方面的能力。

治理能力主要涉及结构、理性、工具等方面，而治理合法性则关乎文化、政治、象征等维度。危机管理的治理合法性指公共部门能否在危机管理时期获得公众支持并赢得公信力，从而可以使危机管理能够按部就班和有条不紊地顺利推进。比如，在疫情期间需要采取封城、居家隔离、密切接触者追踪等，而如果得不到民众的理解、配合和支持，这些严厉措施就很难奏效。

治理合法性涉及投入、过程、产出等环节的政府合法性。投入合法性主要是民众是否支持应急管理的相关决策，以及是否会参与到这个过程。过程合法性主要是指应急管理过程是否透明、公平和无偏。产出合法性则是指民众如何评价政府的相关政策措施及其产生的结果和影响。

治理能力和治理合法性之间的匹配程度，决定了应急管理是否能够取得成功。如果治理能力和治理合法性不匹配，那么就需要考虑提升治理能力以对得上治理合法性，或者降低民众的期望以使治理能力够得着。

中国应急管理的显著提升

我们综合各方面因素，将中国在非典时期和新冠时期的应急管理进行比较，特别是对治理能力和治理合法性的各个维度进行逐一比较（如表1所示）。总体来看，中国在新冠疫情防控的表现比非典时期有了显著改善。更多的资源、更充分的准备、更好的协调、更有效的防控，使中国在新冠肺炎疫情防控中取得阶段性胜利。与此同时，民众的更多参与乃至甘愿牺牲，以及全社会的集体认同，也使疫情防控得到社会认可和公众信任。

参考资料：Christensen, T. & Ma, L. Comparing SARS and COVID-19: Challenges of Governance Capacity and Legitimacy. Public Organization Review, forthcoming.

从治理能力来看，中国从其过去的经验和教训中不断学习，并加强同世界卫生组织和其他国际组织的通力合作。准备度、专家参与、跨部门协调和执行力这些维度相互强化，使治理能力得以明显改善。与此同时，新冠疫情散发而难以根除的特性，使各地轮番遭遇疫情冲击。中央调度和对口支援使各地防控能力和经验不断增强，也对治理能力产生了明显影响。

从治理合法性来看，民众的知情权得到了更好的维护，民众对中央和地方政府的信任都有所提升。一方面，治理能力的显著提升增强了民众的信心，也强化了政府的治理合法性。另一方面，政府部门不再是封闭和“自转”，而是开放和“公转”，吸引民众、非营利组织等广泛参与，既增强了治理能力，也提升了治理合法性。

在肯定应急管理水平持续提升的同时，我们也应看到一些问题依然十分突出。首先，疫情初期报告、披露和行动的不及时，在两次疫情都有所体现。尽管地方政府很少敢像非典时期一样瞒报，但是迟报、不透明和缺少外部监督等问题依然值得关注。社交媒体的普及使信息扩散的速度和广度都明显提高，但也可能使网络谣言像长了翅膀一样满天飞。因此，如果不能进一步提升政府决策过程的透明度和社会参与程度，那么治理合法性仍将难以提升。

其次，相对于非典时期而言，新冠肺炎疫情防控的政策措施更加有力，在一些地区甚至层层加码乃至演变为“硬核”抗疫。这些严厉措施的确有助于疫情防控，但是也使发展与安全之间的统筹问题凸显。值得注意的是，不仅中国采取了如此严厉的防控措施，包括西方国家在内的全世界许多国家都难以摆脱对严厉防控措施的依赖。考虑到疫情防控政治色彩鲜明，如何进一步统筹发展和安全的关系，是应急管理需要关注的重要问题。