教育部教育督导局
2011年我国全面实现“两基”（即基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲）后，推进义务教育均衡发展成为教育工作的“重中之重”。对此，《义务教育法》有明确规定，党中央、国务院专门作出部署。2012年，国务院出台《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，明确要求“率先在县域内实现义务教育基本均衡发展”“到2020年，全国实现基本均衡的县（市、区）达到95%”。为督促地方各级政府落实义务教育责任，国家建立了县域义务教育基本均衡发展督导评估认定制度，由国务院教育督导委员会办公室具体组织实施，从2013年启动了国家督导评估认定工作。
经过不懈努力，到2020年底，全国有2809个县（含不设区的市、市辖区和国家划定的其他县级行政区划单位，以下统称县）通过国家督导认定，占当时全国总县数的96.8%，如期达到国务院要求。2021年，国务院教育督导委员会办公室克服疫情影响，持续推进县域义务教育基本均衡发展国家督导评估认定工作，先后对广西、西藏、四川、新疆、内蒙古、甘肃6个省份的94个县进行了国家督导验收。到2021年底，全国2895个县级行政单位均通过了国家督导评估，这是继全面实现“两基”后，我国义务教育发展中的又一重要里程碑。
一、主要工作
（一）严格督导评估程序。基本均衡督导评估包括县级自评、市级复核、省级评估和国家认定4个环节，依次进行。县级对实现义务教育基本均衡发展负直接责任、首要责任，县级自评主要对照省级制定的标准，逐校逐项作出对比分析，针对存在问题，有针对性地采取措施。市级重点审核县级自评的程序、方法是否符合要求，相关数据资料是否属实，确保县级自评报告的真实性、准确性。省级评估包括材料审核、摸底调研、实地检查、意见反馈、问题整改等流程。对基本均衡的每项指标，省级会都进行严格把关。国家认定由国务院教育督导委员会办公室具体负责，在对各省申报材料进行审核的基础上，组织国家督导组开展实地检查，形成督导意见，经国务院教育督导委员会同意并公示无异议后，正式予以认定，并向社会公布通过国家认定县名单。上述4个环节，环环相扣、层层把关，任何一个环节达不到标准、不符合要求，都将导致督导评估认定工作中止。
（二）明确督导评估内容。主要评4个方面：一是“门槛”，即县域内义务教育学校达到省级义务教育学校基本办学标准情况。对县域义务教育基本均衡发展情况的评估认定，应在义务教育学校达到本省（区、市）办学基本标准后进行。二是“系数”，即县域内小学、初中综合差异系数情况，基于8个指标值进行测算。分别是：生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数。小学、初中综合差异系数分别小于或等于0.65、0.55，方能达到国家标准要求。三是“工作”，即县级人民政府推进义务教育均衡发展的主要工作情况，主要包括保障入学机会、落实条件保障、教师队伍建设、质量与管理4个方面，共17项指标。总分为100分，评估达标标准不低于85分。四是“满意度”，即人民群众对义务教育均衡发展的满意情况。国务院教育督导委员会办公室以适当方式，就义务教育基本均衡发展相关问题征求当地人大代表、政协委员、校长、教师、家长、学生等不同群体的意见。满意度不低于85%，才能通过。
（三）精心组织国家认定。2013—2021年，国务院教育督导委员会办公室每年组织开展县域义务教育基本均衡发展国家督导评估认定工作。为确保督出权威、督出实效，重点强化了4个方面：一是从严审核。对省级报送的各县义务教育基本均衡发展各项指标数据严格审核，确保达到标准方可启动实地督查。主要遴选有丰富教育工作经历的省部级领导担任国家督导组组长，从国家督学、特约教育督导员中遴选专业素质高、熟悉基础教育一线的同志参加实地督查，确保权威性、专业性。二是深入开展实地检查。督查组到地方后，既核查文件及相关数据资料，又深入学校实地查看情况；既与当地政府及有关部门座谈交流，又走访社区听取老百姓意见；既考察指标数据达标情况，又通过多种方式了解人民群众的满意度情况。对于需要实地查看的学校，不论自然条件多差、路途多远，督导组均要现场查看，可以说历尽千辛万苦、踏过千山万水（比如，高海拔地区“上天”，2018年，国家督查组实地检查的西藏自治区日喀则市昂仁县宁果乡小学，海拔达到4800米；海岛地区“下海”，2019年，国家督查组实地检查了位于国家最南端的海南省三沙市，位于祖国最南端）。三是及时反馈。每个省份的检查工作结束后，随即在当地召开督导检查意见反馈会。组长代表督查组向受检省份省级人民政府反馈督导意见，突出问题导向；省级政府主要负责同志或分管教育的负责同志就问题整改作表态发言，对问题整改作出承诺；教育部总督学代表国务院教育督导委员会，就进一步推进义务教育均衡发展提出要求。对国家督导组的反馈意见，各地高度重视，有21个省（区、市）的省级政府“一把手”出席反馈会，亲自部署整改工作。四是督促整改。国务院教育督导委员会办公室向受检省份省级人民政府办公厅印发督导检查意见，指出问题，限期整改。各省份的整改情况，均在省级人民政府官方网站公示，接受全社会监督。近10年来，国务院教育督导委员会办公室累计组织国家督学和有关专家4000多人次参加实地督查，几乎走遍了全国每一个县，检查学校超过2.6万所；累计召开各类座谈会1万余次，对140多万人进行了问卷调查，向地方反馈的问题清单所列问题达1万余个。有关情况，已及时在教育部官方网站公布。
（四）开展年度监测复查。义务教育均衡发展是动态的，通过国家督导评估认定不是终点。已通过认定的县，还需要进一步巩固提高。为巩固县域义务教育基本均衡发展成果，防止水平下滑，督促地方各级政府主动履职、持续推进，国务院教育督导委员会办公室建立了县域义务教育基本均衡发展国家监测复查制度，并督促各地层层开展监测复查。对已通过国家督导评估认定的县，每年基于8项关键办学条件指标，逐一测算小学和初中综合差异系数，同时监测班额、校额等情况。针对差异系数不达标的县，组织国家督学进行实地抽查。
（五）督促地方限期整改。针对督导评估和监测复查发现的问题，国务院教育督导委员会办公室主要采取3个方面措施，督促各地切实整改。一是专项督办。列出问题清单，向省级人民政府办公厅印发整改通知，督促各地针对问题制定整改方案，逐一明确整改的责任主体，限期完成整改工作。二是媒体公开。每次实地督导结束后，及时向全社会公开督导情况，做到了“两个公开”，主动接受各方面监督，即：国家督导意见在教育部门户网站公开，各省问题整改情况在省级人民政府官方网站公开。三是组织约谈。对监测复查发现出现滑坡的县，对县及所在省、市有关负责人进行约谈，当面指出问题，要求限期完成整改。通过约谈，强化督导的权威性，压实整改责任，切实巩固均衡发展成果。
二、主要成效
（一）有力推动了地方政府义务教育责任落实。通过开展县域义务教育基本均衡发展督导评估认定，对地方各级政府形成了刚性约束。在教育督导的推动下，地方各级党委政府对推进县域义务教育基本均衡发展普遍高度重视，将其作为民生工程的第一要务，摆上党委政府重要工作日程；许多省份将推进义务教育均衡发展列为对市、县党政一把手的年度绩效考核指标，作为政绩考核、干部任免和奖惩的重要依据；着力落实教育经费“两个只增不减”，千方百计增加义务教育投入，补上义务教育经费欠账，不断完善义务教育经费保障机制。
（二）切实巩固了“两基”成果。基本均衡是在全面实现“两基”的背景下启动的。由于当时条件有限，许多地方“两基”的基础很薄弱，反弹压力大。通过强力推进基本均衡督导评估认定，义务教育“重中之重”的地位更加凸显，“两基”成果得到了切实巩固。2012—2021年，全国小学学龄儿童净入学率从99.85%进一步提高到99.9%，初中阶段毛入学率始终保持在100%以上，九年义务教育巩固率从91.8%提高至95.4%。2021年，全国义务教育阶段建档立卡贫困学生辍学实现动态清零。特别是中西部革命老区、民族地区、边远地区、贫困地区，在全面实现“两基”的基础上，义务教育普及水平均有了进一步提高。
（三）大幅改善了办学条件。基本均衡督导的重要内容之一，就是以标准化建设为抓手，推进义务教育薄弱学校办学条件改善。近10年来，为推进义务教育学校标准化建设，中央财政累计投入4000多亿元，地方各级财政累计投入超过1万亿元。全国义务教育基本办学条件大幅改善（2012—2021年，全国新增校园占地面积3.6亿平方米，生均面积从25.9平方米增至26平方米；新增教学及辅助用房面积2.6亿平方米，生均面积从3.7平方米增至5平方米；新增体育运动场占地面积2.7亿平方米，生均面积从7.3平方米增至8.2平方米；新增教学仪器设备值2560亿元，生均值从727元增至2285元；新增计算机1531万台，每百名学生拥有计算机台数从7.8台到16.8台；新增图书17亿册，生均值从19.6册增至28.7册）；学校面貌有了根本改观（“大通铺”、土灶台、学生宿舍卫生条件欠缺、火炉取暖等突出问题基本解决，民族地区中小学危房全部消除）；在中西部广大农村地区，义务教育学校校舍大都是当地最漂亮、最牢固的建筑，成为一道道靓丽风景。
（四）持续缩小了义务教育学校差距。基本均衡督导评估认定的主要目标之一，就是缩小县域内义务教育学校差距。2021年国家监测复查结果显示，全国近3000个县义务教育基本均衡发展水平总体上达到了国家标准要求（小学、初中校际综合差异系数达标数值，需分别小于或等于0.65、0.55）。2013—2020年，全国小学校际综合差异系数从0.724降至0.435，降幅近40%；初中校际综合差异系数从0.547降至0.319，降幅近42%。总的看，全国县域内义务教育学校基本办学条件的校际差距、城乡差距均大幅缩小。
（五）不断提升了群众满意度获得感。对每一个县义务教育基本均衡发展水平的督导评估认定，都将人民群众满意度情况作为重点，满意度达到85%以上方可通过。2021年国务院教育督导委员会办公室组织面向全国31个省（区、市）开展的在线问卷调查结果显示，人民群众对当地政府促进义务教育基本均衡发展工作及效果的认可度较高，超过85%的公众认为本地区小学和初中的数量和布局能满足就近入学需求。
（六）推动形成了一揽子保障义务教育均衡发展的制度安排。对县域义务教育基本均衡发展的督导评估认定，同时关注相关制度建设情况。通过近10年的实践探索，在均衡配置义务教育办学资源、协同推进义务教育均衡发展、特殊群体义务教育保障、校园安全管理等方面，已形成一揽子制度安排。比如，国家层面已出台制度文件，统一了城乡义务教育学校教师编制、公用经费等方面的标准；对办好乡村小规模学校和教学点，有了明确的制度保障；对推进义务教育均衡发展，形成了稳定的工作机制；对义务教育均衡发展水平的巩固，国家、省、市、县各级也都建立了监测复查机制。可以说，抓义务教育均衡发展，已成为义务教育工作的重要统领，成为地方各级政府、各有关部门履行义务教育基本公共服务职责的重要依据，得到了全社会的充分认可。
三、下一步工作考虑
虽然推进基本均衡发展取得明显成效，但与党中央、国务院要求和人民群众期待相比，还有较大差距，一些深层次问题亟待破解。一是经费保障难度较大。受国际国内环境影响，各地财政收支矛盾较大，普遍面临经济下行压力，增加义务教育投入面临困难，一些省份未能落实教育经费“两个只增不减”，存在缓拨、欠拨、挪用义务教育经费的现象。二是办学条件仍有缺口。实现基本均衡后，义务教育学校办学条件总体达标，但未实现校校达标、项项达标，尚有一些学校在教学及辅助用房、体育运动场馆等方面有缺口。受城镇化等因素影响，一些地方农村学校生源大幅减少、城镇学校随迁子女不断增加，面临“乡村空、城镇挤”的突出矛盾。三是教师队伍有待加强。各省份均不同程度面临教师结构性缺员，存在音乐、体育、美术、信息技术、科学等学科专任教师配备不足。一些地方农村教师住宿、工作、生活条件较差，非在编教师待遇普遍较低。教师交流轮岗配套政策不完善，未实现常态化。四是育人环境需要改善。各地落实“双减”进展不平衡，学生学业负担过重问题需进一步解决。一些地方校园安全责任未压实，涉校涉生安全事件时有发生。家庭教育和学校教育还没有很好地衔接，教育观念转变难，仍存在盲目追求分数、追求升学率的现象。
随着县域义务教育基本均衡发展目标的全面实现，我国义务教育工作的重心已由“基本均衡”转到“优质均衡”上来。为推动地方各级政府责任落实，国家建立了县域义务教育优质均衡发展督导制度，印发《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，2019年在浙江召开了全国县域义务教育优质均衡发展督导评估认定现场会，正式启动了督导评估认定工作（浙江省嘉兴市海盐县、宁波市江北区已率先通过县域义务教育优质均衡发展国家督导评估认定）。
县域义务教育优质均衡督导评估认定工作的基本原则是：重硬件，更重软件；重数量，更重质量；重指标合格，更重群众满意。基本程序包括县级自评、市级复核、省级评估、国家认定四环节。其中，国家认定包括资格审核、社会认可度调查、指标审核、实地核查、结果认定5个流程，依次进行。评估内容涉及资源配置、政府保障程度、教育质量、社会认可度四个方面，共31项指标。
与基本均衡相比，优质均衡更加注重内涵发展和质量提升，核心是实现“四个更”。一是全面发展的理念更鲜明。坚持有教无类，五育并举，因材施教，为每一名学生提供适合的教育。二是标准化建设程度更高。着力补齐短板，进一步解决大校额、大班额问题，加快提档升级，做到校校达标、项项达标。三是教师队伍更强。全面提升教师队伍整体素质，切实保障教师工资，健全教师管理制度，全面落实教师交流轮岗，均衡配置教师资源。四是人民群众更满意。事关人民群众切身利益的问题得到有效破解，优质义务教育资源覆盖面明显扩大，群众满意进一步提升。
为确保优质均衡督导评估认定工作有力有序推进，国务院教育督导委员会办公室已部署各省（区、市）人民政府和新疆兵团编制了县域义务教育优质均衡发展督导评估认定工作规划。接下来，国务院教育督导委员会办公室将按照规划，严格标准、严格程序、严格纪律，稳步推进县域义务教育优质均衡发展督导评估认定工作，着力推出一批先进典型，为全国义务教育发展树立新的标杆，发挥引领示范作用。同时，对各地县域义务教育基本均衡发展情况进行监测复查，持续传导压力，强化政府责任，确保均衡发展水平不滑坡。
